II SAB/Lu 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku propozycji określającej warunki zatrudnienia I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedstawienia skarżącemu J. K. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej Zdaniem skarżącego obowiązek taki wynikał z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.), z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. Z 993 r. Nr 61, poz. 284 z późn.zm), rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. który w art. 17 przewidującego zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007). Skarżący przedstawił również dotychczasowy przebieg zatrudnienia. Wyjaśnił, że od grudnia 1997 r. pełnił służbę w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości w T. na stanowisku Starszego Specjalisty Służby Celnej w stopniu Starszy Rachmistrz Celny. W dniu [...] lutego 2017 r. otrzymał informację, że od [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w L., realizując zadania w L. Urzędzie Celno-Skarbowym w B. P., a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Drogowe Przejście Graniczne w T., w związku z czym staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej. Pomimo tego, nie otrzymał propozycji służby, dlatego domaga się stwierdzenia bezczynności organu. Uzasadniając obszernie skargę merytorycznie, skarżący podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, a więc z mocy ustawy nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego, a więc odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zdaniem skarżącego, analizowany przepis wyklucza dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. W ocenie skarżącego, również przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s., do którego odwołuje się art. 165 ust. 7, nie zwalnia organu z przedstawienia funkcjonariuszom propozycji pracy/służby. Przepis ten należy interpretować mając na uwadze Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Możliwość odstąpienia od złożenia propozycji pracy/służby występuje tylko w odniesieniu do osób wskazanych w art. 144 ust. 1 u.p.w.k.a.s., tj. osób, które pełniły służbę zawodową bądź pracowały w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721), albo gdy były ich współpracownikiem. Ponadto wygaszanie stosunku służbowego wymaga określenia przez ustawodawcę jednoznacznych kryteriów (orzeczenie TK sygn. K 45/02), czego nie przewiduje u.p.w.k.a.s. Brak takich kryteriów to naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), zasady jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby publicznej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności organu, gdyż niezłożenie skarżącemu propozycji pełnienia służby miało swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Zdaniem organu, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy wprost umożliwia nieprzedstawienie propozycji pełnienia służby funkcjonariuszom. Niewątpliwie bowiem ustawodawca w art. 170 u.p.w.k.a.s. wskazał, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Takie stanowisko godziłoby w założenie racjonalności ustawodawcy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu [...] Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika [...] z siedzibą w O., który na rozprawie sądowej w dniu [...] lutego 2018 r. oświadczył, że przyłącza się do skargi, popierając jej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Bezspornie skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi, wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2017 r.) zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Istotą sporu jest natomiast to, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek wynikający z przepisów prawa do przedłożenia, w terminie do [...] maja 2017 r., propozycji służby w trybie określonym w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czego nie uczynił. W świetle art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej: "u.k.a.s."), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (pkt 2). Stosownie do art. 170 ust. 3, 4, 4a i 5 u.p.w.k.a.s., wygaśnięcie w powyższym przypadku stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu uchylanej ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), z wyłączeniem pracowników oraz funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do odprawy przysługującej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz urzędników służby cywilnej, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.). Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w świetle tych przepisów nie miał on zatem obowiązku przedstawiania propozycji pracy wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom. W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści powołanego przepisu - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie wskazanych tam organów do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to niewątpliwie stanowi jeden z instrumentów niezbędnych dla efektywnego prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w u.k.a.s., w tej części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak należy zakładać, prawidłowy dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim – między innymi – miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr [...]; dostępny: [...]8.nsf/druk.xsp?nr=826). Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy - do czasu wygaśnięcia tych stosunków w trybie określonym w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s – ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozstrzyganej sprawy zauważyć należy, że brak działań organu i jego bezczynność w tym zakresie spowodowały, że zainteresowany funkcjonariusz pozbawiony został jakiejkolwiek ochrony przed arbitralnym działaniem organu, które doprowadziło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, przy czym przesłanki tego działania na żadnym etapie przyjętej procedury nie zostały nawet wskazane. W ocenie Sądu, na organie ciążył obowiązek złożenia skarżącemu, w terminie do [...] maja 2017 r., pisemnej propozycji w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Brak takiej propozycji wywołał skutek w postaci pozbawienia skarżącego prawa do kontroli działania organu administracji publicznej, wywołującego najdalej idący skutek w zakresie trwającego stosunku służbowego funkcjonariusza, a mianowicie prowadzący do wygaśnięcia tego stosunku. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.w.k.a.s., niezależnie od tego, czy pracownik albo funkcjonariusz, otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym jednak przypadku, przed złożenie tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby skarżącego są właściwe i wystarczające do złożenia mu propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Stanowisko w tej sprawie organ będzie zobowiązany przedstawić skarżącemu z podaniem jego weryfikowalnych motywów. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Granicą dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59). Jeśli organ podejmie pozytywną dla skarżącego decyzję o zaproponowaniu nowych warunków służby, również i ta propozycja, po zweryfikowaniu jej w postępowaniu przed organami administracji celno-skarbowej, będzie zaskarżalna do sądu administracyjnego, podobnie zresztą, jak i negatywne rozstrzygnięcie, stanowiące uzewnętrznienie woli organu o braku możliwości przedstawienia propozycji służby z podaniem przez organ przyczyn tego stanu rzeczy i zweryfikowaniu tego wstępnego rozstrzygnięcia przed właściwym organem. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., do powstania stosunku pracy lub stosunku służby na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Podkreślić przy tym należy, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 u.p.w.k.a.s.). Zarazem nie budzi wątpliwości, że zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną. Zauważyć należy, że z literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Wykładnia celowościowa oraz systemowa omawianego przepisu wskazuje bowiem na to, że skoro ustawodawca określił ustawowe kryteria wyboru przez organ stosownej propozycji, to motywy jego działania winny być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą. Ponadto, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe prawidłowa kontrola takiego aktu. W związku z powyższym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie organu nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów praw.