II SAB/Lu 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kraśniku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kraśniku do rozpoznania wniosku J. M. z 11 sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kraśniku na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 września 2022 r. J. M. (dalej także jako: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kraśniku (dalej także jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę tę złożono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 11 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o "udzielenie informacji na temat stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu dla drogi 2639L oraz przesłania elektronicznej wersji umowy/zlecenia na opracowanie projektu uprzednio udostępnionego przez organ, faktury lub rachunku i potwierdzenia dokonania zapłaty." W odpowiedzi, organ pismem z 2 września 2022 r. (doręczonym skarżącemu 5 września 2022 r.) poinformował J. M., że "projekt stałej organizacji ruchu był realizowany w ramach zawartej umowy na projekt przebudowy drogi powiatowej nr 2639L (dokumentacja projektowo – kosztorysowa) i nie stanowił odrębnego zlecenia." J. M. pismem z 4 września 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze tej zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 11 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organ nie udostępnił mu wnioskowanej informacji, której termin udostępnienia minął 25 sierpnia 2022 r. Jego zdaniem nie ulega natomiast wątpliwości, że organizacja ruchu stanowi informację publiczną. W związku z tym stan wdrożenia organizacji ruchu również stanowi taką informację i podlega udostępnieniu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analogicznie również dokumenty związane z jego opracowaniem oraz rozliczeniem finansowym stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego bezspornym również jest, że Zarząd Dróg Powiatowych jest jednostką odpowiedzialną za zarządzanie drogami powiatowymi, a co za tym idzie za wdrażanie zmian organizacji ruchu na tych drogach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w dniu 5 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Kraśniku jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie przywołanej ustawy, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6, który z kolei stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z powyższego wynika, że to Zarząd Dróg Powiatowych w Kraśniku, będący jednostką budżetową Powiatu Kraśnickiego, podejmuje działania w zakresie zarządzania ruchem, w tym w sprawie wdrażania zmian w organizacji ruchu, na drodze powiatowej nr 2639L. Nie jest również kwestią sporną to, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, a dotyczące stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu oraz dokumentacji związanej z jego opracowaniem oraz rozliczeniem finansowym - dotyczą bezpośrednio zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Jak stanowi natomiast art. 20 pkt 4 i pkt 5 tej ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2, a także realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że organ mimo, iż podjął w reakcji na wniosek działania związane z udzieleniem odpowiedzi, czyniąc to pismem z 2 września 2022 r., to czynności tej nie można uznać za prawidłową, powodującą załatwienie wniosku. Rzecz bowiem w tym, że udzielona przez organ odpowiedź nie odnosi się do określonego przez skarżącego żądania. Skarżący pytał wyłącznie o stan wdrożenia projektu organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi oraz o elektroniczną wersję umowy/zlecenia na opracowanie projektu (uprzednio udostępnionego przez organ), a także o faktury lub rachunki i potwierdzenia dokonania ich zapłaty. Udzielona przez organ odpowiedź, że "projekt stałej organizacji ruchu był realizowany w ramach zawartej umowy na projekt przebudowy drogi powiatowej nr 2639L (dokumentacja projektowo – kosztorysowa) i nie stanowił odrębnego zlecenia" nie odnosi się zatem do treści żądania informacyjnego. W tych okolicznościach należało przyjąć, że organ, co prawda udzielił odpowiedzi, lecz niezgodnej z wnioskiem. Sąd badając skargę na bezczynność organu nie może natomiast poprzestać na konstatacji, że - ostatecznie - pewnej odpowiedzi udzielono. Jak wskazano wcześniej, przedmiotem rozważań w danym przypadku, musi być ocena, czy udzielono konkretnej, żądanej informacji, jeśli zaś nie uczyniono tego - czy były ku temu powody na gruncie obowiązujących regulacji, dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazano, wypowiedź organu wykracza natomiast poza ramy określone wnioskiem skarżącego. Nie ma więc racji organ w tej sprawie, że jego pismo z 2 września 2022 r. stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego, co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. W konsekwencji, uznać należało, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 11 sierpnia 2022 r. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, by organ uchylał się od odpowiedzi. Jego działanie było spowodowane mylnym przekonaniem o zaspokojeniu żądania wnioskodawcy. Wobec wynikającego z przepisów u.d.i.p. terminu do udostępnienia informacji publicznej, konieczne było natomiast zobowiązanie organu do usunięcia stanu bezczynności, poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego, co do przedmiotowego żądania, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji, a o kosztach (obejmujących wpis od skargi wynoszący 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.