II SAB/Lu 124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Zarządu Dróg [...] w L. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu 20 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. K. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na bezczynność Inne (dalej jako: "organ") w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 31.01.2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), w której wniesiono o: 1. zobowiązanie Zarządu Dróg Wojewódzkich do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zgodnie z wnioskiem. 2. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. 3. zasądzenie od Zarządu Dróg Wojewódzkich zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 4. orzeczenie od Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na postawie art. 149 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 31.01.2018 r. wysłał do Zarządu Dróg Wojewódzkich wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego i wykonawczego dla zadania rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. L. Ś.. Jak podkreślono w skardze skarżący złożył wniosek celem zapoznania się z projektem. Organ w odpowiedzi na wniosek wskazał, że wnioskowane informacje będą ponownie wykorzystane, stąd nie może tych informacji udostępnić we trybie udzielenia informacji publicznej. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów określających odmienne tryby i zasady udostępniania informacji publicznej, to nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka wskazująca na zastosowanie trybu ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przez ponowne wykorzystanie rozumie się wykorzystanie informacji publicznych w celach innych niż cel, dla którego zostały wytworzone. Ciężko jest więc uznać by zapoznanie się z informacją publiczną było jej przetworzeniem. W przedmiotowej sprawie należy mieć także na uwadze, że bezczynność nie zachodzi w przypadku wykonania czynności materialno-technicznej (udostępnienie informacji) lub odmowy jej udzielenie - decyzja. Jednak decyzja może zostać wydana tylko w określonych warunkach (odmowy udostępnienia lub umorzenia). W okolicznościach niniejszej sprawy organ w terminie 14 dni od otrzymania żądania udzielenia informacji ustosunkował się co prawda do żądania wniosku i poinformował skarżącego w formie pisemnej o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji w trybie udzielenia informacji publicznej, natomiast nie wydał decyzji w tym zakresie. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Końcowo skarżący podniósł także, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga są udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że opisany w skardze wniosek nie był i nie jest jedynym wnioskiem K. K. o udostępnienie informacji publicznej lub o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W dniu 17 sierpnia 2017 r. o godz. 19:06 K. K. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył do organu "Prośbę o udostępnienie danych publicznych". Wniosek ten obejmował szereg danych, których domagał się wnoszący, w tym dotyczący projektów wykonawczych dla inwestycji: Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś.. Wnioskiem z dnia 24 października 2017 r. K. K. zmodyfikował żądanie w zakresie lit. D podania z dnia 17 sierpnia 2017 r., w ten sposób, że złożył wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Modyfikacja wniosku obejmowała projekt wykonawczy dla inwestycji: Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś.. W dniu 31.01.2017 r. Skarżący złożył drogą elektroniczną (ePUAP) do ZDW w L. również wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego obejmującego projekty wykonawcze branży drogowej m.in. dla zadania inwestycyjnego Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś.. W wniosku w tym wskazano cel ponownego wykorzystania: niekomercyjny, w działalności turystycznej, w efekcie ponownego wykorzystania powstanie mapa tras rowerowych. Jak stwierdził organ analiza obu złożonych wniosków prowadzi do konstatacji, że w tym samym celu i te same informacje Skarżący chciał uzyskać na podstawie dwóch odrębnych instrumentów prawnych. Jednak Skarżący jednoznacznie wskazał, że zawnioskowana dokumentacja ma służyć do ponownego wykorzystania, jej uzyskanie nie dotyczyło działań kontrolnych działalności organu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej lecz wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Wynika to z jego treści i celowi, któremu miał służyć. We wnioskach kierowanych do organu, jak również na rozprawie w sprawach toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w L. sygn. akt II SAB/Lu [...] oraz II SAB/Lu [...] K. K. wskazywał, że uzyskana dokumentacja będzie opracowywana pod kątem "mapy tras rowerowych". I tak w końcowej części wniosku z dnia 17 sierpnia 2017 r. wnoszący go K. K. wskazuje "wniosek jest związany z realizacją (...) działań strażniczych i rzeczniczych na rzecz ruchu rowerowego w województwie lubelskim". W dalszej korespondencji wskazuje na cel badawczy, analityczny. Organ podkreślił, że zwrócić należy uwagę na tożsamość przedmiotową żądanych informacji we wszystkich wnioskach. Wszystkie dotyczą dokumentacji projektowych przebudowy lub rozbudowy dróg wojewódzkich. W judykaturze i piśmiennictwo wskazano, że należy rozróżnić dostęp do informacji publicznej od ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Ze prawa te nie są tożsame. "Porównując prawo do informacji oraz prawo do ponownego wykorzystywania ISP, należy stwierdzić, że oba te prawa różnią się znacząco. To co je łączy, to fakt, że każda realizacja prawa do ponownego wykorzystywania wpisuje się w zasadę przejrzystości działań władz publicznych. Takie założenie jednak nie występuje, co do zasady, przy realizacji prawa do informacji. Co do zasady realizacja prawa do informacji nie jest działaniem, które jest jednocześnie ukierunkowane na stworzenie określonych dóbr, produktów i usług w oparciu o pozyskane informacje sektora publicznego. Jednak zależności takiej wykluczyć nie można, chodź raczej będzie to następowało niejako przy okazji, jako uboczny wynik kontroli społecznej sprawowanej w oparciu o przepisy DostlnfPubU". Organ stwierdził przy tym, że nie jest związany nazwą wniosku, ale jego treścią. W dniu 14 lutego 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż należy złożyć wniosek spełniający warunki określone w art. 21 ust. 3-6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Na powyższe pismo skarżący nie odpowiedział i nie zajął stanowiska. Dopiero złożenie skargi na bezczynność organu jest jego reakcją na otrzymany dokument. Reasumując organ wskazał, że wnioskodawca błędnie zatytułował złożone podanie. Nazwa wniosku była nieadekwatna do jego treści oraz okoliczności towarzyszących jego złożeniu. Organ w sposób prawidłowy i rzetelny pouczył wnoszącego o czynnościach, które powinien on podjąć w celu uzyskania żądanych informacji i to w taki sposób, który będzie służył wyrażonemu przez wnioskodawcę celowi. Wobec nieuzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni pozostawiono go bez rozpoznania. W świetle normy art. 21 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 352 ze zm.) organ tylko wtedy ma możliwość przejścia do merytorycznego etapu rozpoznawania wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, jeśli sam wniosek będzie spełniał wszystkie warunki formalne określone w powyższym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuję: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. W przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani też nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji lub braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, bądź też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym i wysoce odformalizowanym, co wiąże się między innymi z tym, że w ustawie nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, jak też sposobu jego złożenia. W przypadku wniosków o udzielenie informacji publicznej w większości nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno-technicznych takich jak udzielenie żądanej informacji publicznej, poinformowanie o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej lub o innym sposobie otrzymania danej informacji. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 31 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego i wykonawczego dla zadania rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś.. Organ wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że przedmiotowy wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, a jego załatwienie nastąpiło poprzez udzielenie wnioskodawcy informacji o czynnościach, które powinien on podjąć w celu uzyskania żądanych informacji. Niewątpliwie zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie rzeczywistego charakteru zgłoszonego przez skarżącego wniosku z dnia 31 stycznia 2018 r., w tym ustalenie czy wniosek ten stanowił żądanie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też był to wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1243 ze zm. - dalej jako: "ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji"). Nie budzi wątpliwości, że przepisy obu tych ustaw znajdują zastosowanie do takich informacji, które - oceniane przez pryzmat przepisów u.d.i.p. - posiadają status informacji publicznej. W tym kontekście należy stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej, zaś jego adresatem był podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.). Cechą wyróżniającą żądanie udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej od wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego pozostaje cel, któremu służyć ma udostępniana informacja publiczna. Przez ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego należy bowiem rozumieć wykorzystywanie przez użytkownika informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji). Wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji wnosi się w przypadku, gdy informacja sektora publicznego będzie wykorzystywana na warunkach innych niż zostały dla tej informacji pierwotnie określone, przy czym we wniosku należy wskazać cel ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług (art. 21 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji). Należy przy tym wyjaśnić, że za tego rodzaju inny cel wykorzystania informacji sektora publicznego nie może zostać uznane samo żądanie udostępnienia informacji użytkownikowi, aczkolwiek sensu largo jest to niewątpliwie wykorzystanie informacji w celu innym niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 17/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie trafnie zauważono, że co do zasady każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone. W takiej sytuacji - jak słusznie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim - przyjęcie stanowiska, że każdy wiosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi w istocie wniosek o ponowne wykorzystanie informacji powodowałoby, że pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste. Niewątpliwie na co również zwrócono uwagę w przywoływanym wyżej orzeczeniu to wnioskodawca decyduje o tym, czy występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Konstatacja taka nie budzi wątpliwości z tej podstawowej przyczyny, że to wnioskodawca jest osobą, która wie czy określona informacja publiczna jest mu potrzebna jedynie w celu sprawowania szeroko rozumianej kontroli życia publicznego, czy też zamierza ją wykorzystać w innym celu komercyjnym lub niekomercyjnym, różnym od publicznego celu, dla którego informacja została pierwotnie wytworzona. Zgodzić należy się także ze stwierdzeniem, że organ nie może w sposób arbitralny decydować o tym, czy dane żądanie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Organ może jednak dokonać oceny charakteru żądania strony, o ile ocena taka znajdować będzie swe uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy, w tym w szczególności w czynnościach podejmowanych przez wnioskodawcę. Oczywiste pozostaje przy tym, że w pierwszej kolejności na istotę i charakter danego żądania wskazuje przede wszystkim treść złożonego wniosku. Nie można jednakże pomijać także innych okoliczności związanych ze złożonym wnioskiem. Skarżący w złożonym wniosku z dnia 31 stycznia 2018 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego i wykonawczego dla zadania rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś.. Powyższe wskazywałoby, że wniosek ten dotyczył zatem udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, przy ustalaniu rzeczywistych intencji wnioskodawcy nie można pominąć innych działań K. K., które w tym samym czasie podejmował on w celu uzyskania tej samej informacji publicznej, tj. projektu budowlanego i wykonawczego dla zadania rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - Port Lotniczy Ś.. W dwóch sprawach, które były już wcześniej przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 33/18 i II SAB/Lu 34/18), K. K., który działał wówczas w ramach P. R. i T. dla N. i C., domagał się udostępnienia tej samej informacji publicznej dotyczącej rozbudowy drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś., wskazując przy tym między innymi, że wnioski są związane z realizacją przez P. R. działające w ramach T. dla N. i C. działań strażniczych i rzeczniczych na rzecz ruchu rowerowego w województwie lubelskim. W uzasadnieniu skarg wniesionych w tych sprawach stwierdzono także analogicznie, że wniosek jest związany z realizacją przez P. R. działające w ramach T. dla N. i C., projektu dotyczącego działań strażniczych i rzeczniczych na rzecz ruchu rowerowego w województwie lubelskim, jak również działania na rzecz zrównoważonego rozwoju w szczególności zrównoważonego transportu, w tym lobbowania na rzecz rozwoju ruchu rowerowego, przy czym w skardze złożonej w sprawie II SAB/Lu 34/18 dodano także, że zdaniem skarżącej organ swoim działaniem uniemożliwia skarżącej realizację powyższego projektu, co może przyczynić się do sytuacji, w której skarżąca będzie zmuszona do zwrotu części niewykorzystanej dotacji (akta sądowe sygn. II SAB/Lu 33/18 i II SAB/Lu 34/18 oraz załączone do nich akta administracyjne). Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę, że K. K. działając już we własnym imieniu złożył w dniu 5 lutego 2018 r. pismo, którego miejsce sporządzenia oznaczono na dzień 24 października 2017 r. i w którym wniesiono o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego (pismo z dnia 24 października 2017 r. znajdujące się w aktach administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy). W piśmie tym, którego żądaniem udostępnienia informacji objęto również rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - P. Ś. wprost wskazano, że celem tego żądania jest ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, tj. cel niekomercyjny, w działalności turystycznej, w efekcie ponownego wykorzystania powstanie mapa tras rowerowych. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżący chce uzyskać przedmiotowe dokumenty po to, by wykorzystać je w innym celu niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, tj. w celu niekomercyjnym związanym z powstaniem mapy tras rowerowych. Skoro więc jasnym pozostaje to, że skarżący chce uzyskać przedmiotowe informacje w ściśle określonym celu, tj. w celu wykorzystania ich do powstania mapy tras rowerowych, to nie sposób jest równocześnie przyjąć, że skarżący nie ma żadnego celu w wykorzystaniu tych informacji. W realiach przedmiotowej sprawy trafnie stwierdził zatem organ, że skarżący składając wniosek o udzielenie informacji publicznej żądał w istocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Jak wskazano już wyżej załatwienie sprawy o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje zazwyczaj w drodze czynności materialno-technicznych, w tym w szczególności poprzez poinformowanie wnioskodawcy o innym sposobie otrzymania danej informacji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował go o innym sposobie otrzymania danej informacji, a pouczenie to w realiach niniejszej sprawy, uznać należało za prawidłowe, to tym samym sprawa została załatwiona, a organ nie pozostaje w bezczynności. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 34/18, że jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, wówczas organ nie ma obowiązku udostępnienia tej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, ani też wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz zobowiązany jest jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że ze względu na odmienne tryby dostępu w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.