II SAB/Lu 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do załatwienia wniosku M. K. z dnia 6 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza na rzecz M. K. od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części. M. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył odpowiedzi na pytanie, czy ośrodek w latach 2014 – 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w dniu [...] lipca 2017 r., czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Skarżąca wyjaśniła, że ośrodek nie udostępnił żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), nie zawiadomił też skarżącej o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania toku instancji administracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.). Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie ma podstaw do jej odrzucenia z powodu niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia, które przysługiwały jej w toku instancji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej zwanej k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ją za zasadną. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. dopuścił się bowiem bezczynności w sprawie z wniosku M. K. o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi jest bezczynność ośrodka pomocy społecznej w udostępnieniu informacji określonej we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., dotyczącej udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ośrodek, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W związku z tym, że ustawą o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ oraz pkt 3 lit. a/ u.d.i.p.). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie ulega wątpliwości, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., będącego samorządową jednostką organizacyjną, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. W związku z tym, sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał kierownika ośrodka do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Sąd, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność kierownika ośrodka nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a było związane z błędnym założeniem kierownika ośrodka, że brak odpowiedzi na wniosek skarżącej jest równoznaczny z informacją, że ośrodek nie zawierał żadnych umów o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Wprawdzie z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że minimalna stawka wynagrodzenia za czynności adwokata w sprawach dostępu do informacji publicznej wynosi [...] zł, ale zważyć należy, że art. 206 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części - w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13, Legalis). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy. W art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do okoliczności niniejszej sprawy. Również z urzędu sądowi wiadomo, na co zwrócono już uwagę w innych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, że M. K. jest wpisana na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. (nr wpisu [...]). Zdaniem sądu, wnoszenie przez skarżącą, reprezentowaną przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika dużej liczby skarg o podobnym charakterze kierowanych do organów administracji, samorządowych jednostek organizacyjnych i zakładów publicznym, w tym szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowych i szpitali w całym kraju, z żądaniem zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, jest nadużyciem prawa do żądania zwrotu kosztów postępowania, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. W związku z tym sąd zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.