II SAB/Lu 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku S. P. z 16 lipca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie (...) (...) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE Pismem z 11 czerwca 2018 r. S. P. zwrócił się z wnioskiem do Inspektor Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań polegających na zbadaniu legalności robót budowlanych podjętych przez inwestora – K. Ł. "S. " w W. , polegających na "rozbiórce i odbudowie" domku myśliwskiego na działce położonej pod adresem J. [...]. Pismem z 19 czerwca 2018 r. organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie jest prawnym dysponentem nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce położonej pod adresem J. [...], a zatem nie jest stroną postępowania. Nie ma w związku z tym podstaw, by żądał podjęcia czynności w stosunku do tej inwestycji przez organ nadzoru budowlanego. Pismem z 26 czerwca 2018 r. S. P. wystąpił do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z ponagleniem, zarzucając organowi pierwszej instancji niepodjęcie działań polegających na zbadaniu legalności robót budowlanych podjętych przez inwestora Koło Łowieckie "S. " w W. U., polegających na rozbiórce i odbudowie domku myśliwskiego na działce położonej pod adresem J. [...]. Działając w imieniu własnym i jako członek stowarzyszenia E. , [...] lipca 2018 r. S. P. wystąpił do Inspektor Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce obiektu budowlanego oraz wybudowaniu nowego obiektu budowlanego (tzw. domku myśliwskiego) na działce położonej pod adresem J. [...]. Wyjaśnił ponadto, że obiekt nie jest jeszcze ukończony. Pismem z 27 lipca 2018 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wyjaśnił wnioskodawcy, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki tego budynku, ponieważ posiada dowody na to, że nie został on rozebrany. W odpowiedzi na pismo S. P. z 26 czerwca 2018 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Inspektor Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane prowadzone przy budynku drewnianym na działce położonej pod adresem J. [...] polegały wyłącznie na jego dociepleniu z wykorzystaniem bloczków gazobetonowych, gdyż istniejący obecnie budynek należący do Koła Łowieckiego "S." ma inne charakterystyczne parametry techniczne niż stary budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej. W związku z powyższym pismem z 27 lipca 2018 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o ponowną analizę zarzutów dotyczących wybudowanego budynku zawartych w piśmie S. P., a także dokładne ustalenie zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych i podjęcie działań zgodnych z przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zażądał również informacji o podjętych działaniach i zajętym stanowisku w sprawie tego budynku oraz przesłania kopii odpowiedzi udzielonej skarżącemu. P. to organ pierwszej instancji otrzymał 2 sierpnia 2019 r. Skierowanym do skarżącego pismem z 4 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, że 4 marca 2016 r. została przeprowadzona kontrola i stwierdzono, że na wykonywane roboty budowlane nie wymagane jest zgłoszenie ani pozwolenie. Dodatkowo, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a tym samym analogicznie, w sprawie robót budowlanych i użytkowania obiektu budowlanego) są: inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania był wniesiony wadliwie, ponieważ został podpisany jedynie przez wnioskodawcę jako członka zarządu stowarzyszenia, podczas, gdy do reprezentowania stowarzyszenia na zewnątrz uprawnionych jest dwóch członków zarządu łącznie albo łącznie jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Ponadto organ poinformował, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby należące do wnioskodawcy nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, który jest przedmiotem wniosku. Nie ma on zatem interesu prawnego w sprawie. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] S. P. zażądał: 1) zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 16 lipca 2018 r.; 2) uznania, że bezczynność organu miała charakter rażący; 3) wymierzenia organowi grzywny. Skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego otrzymał pismo w sprawie nieprawidłowości w prowadzeniu inwestycji z dnia 11 czerwca 2018 r. oraz wniosek z dnia 16 lipca 2018 r., z których jednoznacznie wynika, że inwestor - Koło Łowieckie "S. " w W. U. dokonało rozbiórki stylowego domu drewnianego i w to miejsce wybudowało dom murowany o innym zupełnie wyglądzie zewnętrznym i innej kubaturze oraz innym rozkładzie pomieszczeń wewnętrznych. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że sprawa nie została wszczęta z wniosku skarżącego z 16 lipca 2018 r., gdyż już 4 marca 2016 r. przeprowadzono kontrolę na wniosek R. S., podczas której stwierdzono, że wykonywane prace polegały na dociepleniu budynku pustakami gazobetonowymi oraz remoncie dachu, na które nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Nie prowadzono sprawy, ponieważ nie stwierdzono uchybień. Ponadto organ podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił swojego interesu prawnego, więc nie można było uznać go za stronę postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji niewątpliwie dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku S. P. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego posadowionego na działce położonej pod adresem J. [...]. Podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie zaś do treści art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedmiot i zakres żądania zawartego przez S. P. w piśmie z 11 czerwca 2018 r. nie budziły wątpliwości organu nadzoru budowlanego; zostały ponadto sprecyzowane we wniosku z 16 lipca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego przez ten organ. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zakres podmiotowy postępowań legalizacyjnych i naprawczych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko dyskutowany był problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek. W jednym z klasycznych orzeczeń, powoływanych wielokrotnie przez składy orzekające sądów administracyjnych oraz przez przedstawicieli doktryny – tj. w wyroku z 14 kwietnia 2014 r., (II OSK 584/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących to zagadnienie. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta regulacja, w powiązaniu z treścią art. art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), a także z wykładnią norm ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek strony postępowania. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Jeżeli zatem do organu nadzoru budowlanego wpłynie wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego, organ ma obowiązek zbadać przesłanki wszczęcia postępowania określone w art. 61a § 1 k.p.a., tj. ustalić, czy wniosek pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz czy nie występują inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. W konsekwencji powyższego, jeżeli organ stwierdzi brak u wnioskodawcy interesu prawnego we wszczęciu postępowania legalizacyjnego czy naprawczego, bądź zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (wynika to wprost z treści art. 61a § 1 k.p.a.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ, uznając brak po stronie skarżącego interesu prawnego we wszczęciu postepowania dotyczącego legalności robót budowlanych prowadzonych na działce położonej pod adresem J. [...], nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie skierował do skarżącego pismo o charakterze informacyjnym. Bezspornie brak wydania rozstrzygnięcia w kwestii wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w formie określonej w przepisach kodeksowych czyni zarzut bezczynności tego organu zasadnym. Odnosząc się do zawartego w piśmie z 4 lutego 2019 r. zarzutu wadliwości wniosku z uwagi na podpisanie go jedynie przez skarżącego jako członka zarządu stowarzyszenia, należy stwierdzić, że jest on pozbawiony podstaw. Powołanie się przez skarżącego na członkostwo w stowarzyszeniu [...] nie przesądza o tym, że podmiotem żądającym podjęcia określonych czynności przez organ nadzoru budowlanego jest to stowarzyszenie. S. P. podpisywał osobiście wszelkie pisma w sprawie, w tym wniosek o wszczęcie postępowania, i konsekwentnie wskazywał siebie – nie zaś stowarzyszenie, którego jest członkiem, jako inicjatora podejmowanych działań. W związku z tym pisma wystosowane w tej sprawie zarówno przez organ nadzoru budowlanego pierwszej, jak i drugiej instancji, były skierowane do S. P., nie zaś do stowarzyszenia którego jest członkiem. O słuszności powyższego stanowiska świadczy chociażby treść wniosku o wszczęcie postępowania, w którym skarżący wskazał siebie jako wnioskodawcę, a jednocześnie oświadczył, że "stowarzyszenie przystępuje do postępowania w sprawie jako organizacja społeczna" (k. 30 akt adm.). Ponadto wskazać należy, że nawet, gdyby uznać za miarodajne stanowisko organu nadzoru budowlanego, że przeprowadzenie objętych wnioskiem S. P. robót budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, to nie zwalania to organu od wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności tych robót. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem budowlanym podlegają również roboty budowlane nie objęte tymi środkami reglamentacji budowlanej, o czym świadczy zarówno treść art. 5 Prawa budowlanego, jak i art. 50 i 51 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 lipca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. W niektórych przypadkach bezczynności organu czy przewlekłości prowadzenia postępowania występuje jednak element kwalifikowany, który obliguje do przyjęcia, że naruszenie to miało charakter rażący. Za przyjęciem, że bezczynność organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie miała charakter rażący, przemawiają następujące okoliczności. Po pierwsze, mimo jednoznacznego brzmienia art. 61a § 1 k.p.a. organ nadzoru budowlanego nie wydał jak dotąd stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego. Po drugie, co szczególnie istotne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie wydał tego rozstrzygnięcia mimo, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 27 lipca 2018 r. zwrócił się do niego o ponowną analizę zarzutów dotyczących wybudowanego budynku zawartych w piśmie S. P., a także "dokładne ustalenie zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych i podjęcie działań zgodnych z przepisami ustawy Prawo budowlane". Organ odwoławczy zażądał również "informacji o podjętych działaniach i zajętym stanowisku w sprawie tego budynku oraz przesłanie kopii odpowiedzi udzielonej skarżącemu". Co istotne, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji stwierdził wprost, że roboty budowlane prowadzone przy budynku drewnianym na działce położonej pod adresem J. [...] nie polegały wyłącznie na jego dociepleniu z wykorzystaniem bloczków gazobetonowych, gdyż istniejący tam obecnie budynek ma inne charakterystyczne parametry techniczne niż stary budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej (k. 39 akt adm.). Chociaż organ nadzoru budowlanego drugiej instancji zobligował organ pierwszej instancji do "podjęcia działań zgodnych z przepisami ustawy Prawo budowlane", organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie przez ponad pół roku – aż do 4 lutego 2019 r., kiedy to wystosował do skarżącego pismo informujące o tym, że skarga jest obarczona wadą, a ponadto skarżący nie jest stroną w tej sprawie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, od daty otrzymania pisma z 27 lipca 2018 r., które miało miejsce 2 sierpnia 2018 r., aż do 4 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności w celu "ustalenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych", powołując się na wyniki wcześniej przeprowadzonych kontroli robót budowlanych (protokoły kontroli z 4 marca 2016 r. – k. 9 akt adm. oraz z 11 lipca 2018 r. – k. 23 akt adm.). Uznając rażący charakter bezczynności organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, Sąd wymierzył grzywnę w wysokości [...] złotych, odpowiadającej dyspozycji art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujące zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 złotych, zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.