II SAB/Lu 130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi W. P. i D.P. na bezczynność Firmy "A" w przedmiocie udostępnieni informacji publicznej I. zobowiązuje Firmę "A" do załatwienia wniosku W. P. i D. P. z dnia 30 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Firmy "A" na rzecz W. P. i D. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W. P. i D. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia [...] września 2001r . o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 powyższej ustawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniosła o stwierdzenie bezczynności [...] S.A., zobowiązanie [...] S.A. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, zasądzenie od [...] S.A. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazała, że w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący wezwali [...] S.A. do udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. [...] S.A. wezwała skarżących do uzupełnienia dokumentacji poprzez złożenie stosownej mapy. Następnie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. [...] S.A. wskazała, że spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik skarżących podkreśliła, że do chwili sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali zarówno żadnych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W przedmiotowej sprawie nie mamy zaś do czynienia z kategorią informacji publicznej wytworzonej przez [...] S.A. jako dystrybutora energii elektrycznej. Ponadto spółka podkreśliła, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Spółka podniosła również, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych i choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie mieści się w zakresie administracji publicznej i nie stanowi realizacji zadań publicznych. Dla potwierdzenia słuszności powyższego twierdzenia Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Zdaniem spółki, nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem udostępnienie tych dokumentów winno odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej. Poza tym przedmiotowe informacje - jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, wobec braku znamion podmiotowych po stronie spółki, ich udostępnienie winno odbywać się w trybie właściwym dla informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła również, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd doszedł do przekonania, że skarga ona zasadna. [...] S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy powyższej ustawy, daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powyższej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 powyższej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA). Wobec powyższych rozważań Spółkę [...] S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W kontekście powyższego wypada wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE (ustawy Prawo energetyczne), nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. – wbrew przekonaniu [...] S.A. – mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Żądane przez skarżących decyzje administracyjne związane z posadowieniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości skarżących nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł., ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji niejawnych, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Wobec uznania, że spółka [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) udostępnić skarżącym, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 powyższej ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] S.A. nie załatwiła wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w żaden z określonych wyżej sposobów, a tym samym jest w sprawie tego wniosku bezczynna. Jedyną reakcją Spółki na przedmiotowy wniosek było bowiem skierowanie do pełnomocnika wnioskodawców pisma z dnia [...] marca 2014 r., w którym spółka lakonicznie stwierdziła, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania tego rodzaju informacji oraz, że wszelkie informacje dotyczące elementów sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismo to nie może być przy tym uznane za odmowę udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem odmowa taka wymaga formy decyzji administracyjnej. Nie budzi zaś wątpliwości, że przedmiotowe pismo z dnia [...] marca 2014 r. decyzji administracyjnej nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Ponadto pismo to jako adresata nie wskazywało skarżących, a jedynie radcę prawnego A. P., bez określenia jej roli jako pełnomocnika D. P. i J. P.. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę D. P. i J. P. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ppsa zobowiązał [...] S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 ppsa, stwierdził, że bezczynność spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie spółki – w ocenie Sądu – nie wynikało z lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy, a żądane przez skarżących informacje nie mają waloru informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.