II SAB/Lu 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku K. K. z dnia 15 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Starosty na rzecz K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu) K. K. – reprezentowany przez radcę prawnego A. K. – złożył za pośrednictwem Starosty skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność ww. organu w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze tej skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto domagał się przyznania na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. złożył do Starostwa Powiatowego w J. L., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie od 2010 do 2015 r. oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Skarżący, do dnia sporządzenie skargi, nie uzyskał jednak żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, co – w jego ocenie – czyni złożoną skargę uzasadnioną. Wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] maksymalnej jest natomiast – jak stwierdził auto skargi – uzasadniony z jednej strony krótkim okresem bezczynności, zaś z drugiej strony brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ przyznał, że faktycznie w dniu [...] czerwca 2016 r. na skrzynkę mailową Starostwa został przesłany przez skarżącego przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wiadomość ta została jednak uznana przez program pocztowy za wiadomość niechcianą (spam) i nie została w odpowiednim czasie zauważona z uwagi na bardzo dużą ilość takich widomości. Ponadto wiadomość ta została wysłana z domeny "gmail", z której wiadomości bardzo często są kwalifikowane przez program pocztowy za wiadomość niechcianą. Skarżący do czasu złożenia skargi na bezczynność organu w żaden sposób nie ponowił natomiast swej prośby o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, zdaniem Starosty, należy poddać w wątpliwość, czy wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., o takiej treści i formie, nosi znamiona wniosku o udzielenie informacji publicznej. Niemniej jednak Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., przesłanym drogą mailową, udzieliło skarżącemu wnioskowanej informacji. W ocenie organu zachodzą więc przesłanki do umorzenia postępowania w myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący stwierdził, że ze względu na udostępnienie mu w dniu [...] sierpnia 2016 r. wnioskowanej informacji publicznej, cofa skargę w części dotyczącej nakazania organowi udostępnienia tej informacji, a także w zakresie żądania przyznania mu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podtrzymał natomiast skargę w części obejmującej wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Staroście bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienia informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Ustawy Zasadniczej. Bezspornym pozostaje, że Starosta – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi "każda informacja o sprawach publicznych". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji wynika, że w odniesieniu do organu władzy publicznej, informacją publiczną jest informacja o działalności takiego organu. Zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej jest zatem niewątpliwie bardzo szeroki. Ustawodawca, precyzując treść analizowanego pojęcia, wskazał w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" u.d.i.p., że obejmuje ono w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, to jest o "stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania". W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. informacja o liczbie wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jakie wpłynęły do Starostwa Powiatowego w J. L. w latach 2010-2015 oraz w roku 2016 - do dnia złożenia przedmiotowego wniosku, stanowi informację, o której mowa w powołanym art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" u.d.i.p. Informacje dotyczące wpływu wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej (ilości) (w tym także dane o ewentualnie prowadzonym przez organ rejestrze tych wniosków), ze swej istoty stanowią "informacje o sprawach publicznych"". Organy władzy publicznej mają zatem – co do zasady – obowiązek udostępniania takich informacji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. znajdował zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś, co do zasady, wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego – co pozostaje poza sporem – nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia otrzymania wniosku przez organ. Organ pozostawał przy tym bezczynny także w chwili wniesienia przez K. K. skargi do Sądu, albowiem wnioskowaną informację udzielił skarżącemu dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia przez Starostę prawa w powyższym zakresie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać wadliwe działanie systemu komputerowego, jakim dysponuje organ, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "spam". Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiająca do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia [...] września 2015 r., sygn. I OSK [...] i z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK [...] – dostępne w CBOSA). Należy przy tym podkreślić iż niezrozumiałe – w ocenie Sądu – są argumenty organu wskazujące, jakoby błędne zakwalifikowanie wiadomości miało związek z domeną, z której wiadomość ta została przesłana, zwłaszcza, że domena "gmail" jest popularną i powszechnie używaną domeną internetową. Zupełnie pozbawione racji jest również poddawanie w tym kontekście przez organ w wątpliwość, czy wniosek skarżącego "nosi znamiona wniosku o udzielenie informacji publicznej". Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku .Za wniosek pisemny uznawać należy zatem również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W związku z powyższym tłumaczenie Starosty może mieć znaczenie jedynie w kontekście oceny charakteru zaistniałej bezczynności. W konsekwencji orzekając w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął jednak pod uwagę nie tylko okoliczność, iż powodem nieudzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w terminie były problemy natury technicznej, ale również fakt, iż organ po uzyskaniu z treści skargi informacji o złożonym wniosku, podjął działania skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Starosta nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Zasadne jest jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63, Lex nr 463487). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.