II SAB/Lu 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowej Biblioteki Publicznej - Centrum Kultury w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Powiatowej Biblioteki Publicznej - Centrum Kultury w P. do załatwienia wniosku P. M. z 16 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowej Biblioteki Publicznej - Centrum Kultury w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Powiatowej Biblioteki Publicznej - Centrum Kultury w P. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 października 2021 r. P. M. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci czytelnych skanów poleceń wyjazdów służbowych wszystkich pracowników Powiatowej Biblioteki Publicznej – Centrum Kultury w P., odbytych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym wyjazdu na "IV Kongres Środowisk Kresowych RP. Targi Wschodnie we L. tradycja - kultura - biznes" wraz z informacją, że korespondencję w tej sprawie należy kierować na skrzynkę ePUAP. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Biblioteki Publicznej – Centrum Kultury w P. (dalej: "Dyrektor Biblioteki") pismem z 29 października 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że treść poleceń wyjazdów służbowych nie stanowi informacji publicznej. Wobec powyższego wnioskodawca pismem z 2 listopada 2021 r. skierował do Zarządu Powiatu w P. (za pośrednictwem Dyrektora Biblioteki) ponaglenie, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora do niezwłocznego załatwienia sprawy z wniosku z 16 października 2021 r. Pismem z 9 listopada 2021 r. Dyrektor Biblioteki udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym i nie przewidziano w nim środka prawnego w postaci ponaglenia, a tym samym brak jest podstaw do nadania ponagleniu biegu. W związku z powyższym P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Powiatowej Biblioteki Publicznej - Centrum Kultury w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z 16 października 2021 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Dyrektor błędnie uznał, iż polecenie wyjazdu służbowego jest jedynie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania pracą, które wynika z zasad podporządkowania oraz że kwestie te mają charakter indywidulany i nie mogą zostać zaliczone do spaw publicznych. Zdaniem skarżącego, żądana informacja dotyczy treści dokumentów związanych z dysponowaniem majątkiem i środkami publicznymi, a wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Biblioteki wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że żądane przez P. M. informacje objęte wnioskiem z 16 października 2021 r. nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu. Wyjaśnił, że polecenie wyjazdu służbowego nie zawiera danych publicznych i dotyczy aktywności organu związanej z jego wewnętrzną organizacją, ma walor wyłącznie organizacyjny i porządkowy i stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania sposobem wykonywania pracy. Wobec tego udzielenie skarżącemu informacji pismem z 29 października 2021 r. o braku możliwości udostępnienia treści poleceń wyjazdów służbowych wszystkich pracowników PBP - CK w P. z uwagi na to, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, było w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Dyrektor Powiatowej Biblioteki Publicznej – Centrum Kultury w P. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku P. M. o udostępnienie informacji publicznej. Bezspornie Dyrektor jako kierownik samorządowej instytucji klutury jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych ("podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego" – art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy żądana we wniosku skarżącego informacja, obejmująca udostępnienie czytelnych skanów poleceń wyjazdów służbowych wszystkich pracowników Powiatowej Biblioteki Publicznej – Centrum Kultury w P., odbytych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym wyjazdu na "IV Kongres Środowisk Kresowych RP. Targi Wschodnie we L. : tradycja - kultura - biznes", jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych regulacji prawnych informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie akcentuje się, że pojęcie "sprawy publicznej" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Innymi słowy, sprawa publiczna oznacza przejaw takiej aktywności podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji informacji publicznej, odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. W myśl art. 9 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych, w którym obowiązuje wyrażona w art. 33 ust. 1 tej ustawy zasada jawności gospodarowania finansami publicznymi. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi, w tym jednostkę samorządu terytorialnego. Wydatki na podróże służbowe pracowników samorządowych jednostek organizacyjnych pokrywane są ze środków publicznych. W przypadku budżetowych jednostek samorządowych wysokość i warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi z tego tytułu określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167). Polecenie wyjazdu służbowego jest natomiast dokumentem potwierdzającym odbycie podróży służbowej i podstawą do rozliczenia kosztów takiego wyjazdu. Pracodawca, zlecając pracownikowi odbycie podróży służbowej, jest zobowiązany do wypłacenia określonych świadczeń. Do polecenia wyjazdu służbowego załącza się rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów. Wprawdzie tego rodzaju dokument dotyczy sfery stosunku pracy (uprawnienia pracodawcy w stosunku do pracownika w zakresie polecenia wyjazdu służbowego oraz uprawnienia pracownika do otrzymania diety i zwrotu kosztów poniesionych w związku z wyjazdem), jednak w tym przypadku niewątpliwie zawiera również informację związaną z dysponowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p.). W świetle przedstawionych rozważań należy uznać, że informacja, o jaką wystąpił skarżący, tj. skany poleceń wyjazdów służbowych wszystkich pracowników Powiatowej Biblioteki Publicznej – Centrum Kultury w P., odbytych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym wyjazdu na "IV Kongres Środowisk Kresowych RP. Targi Wschodnie we L. : tradycja - kultura - biznes", potwierdzające wydatki poniesione na ten cel przez powiatową jednostkę organizacyjną – jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana informacja – wbrew twierdzeniu Dyrektora Biblioteki – jest rodzajem informacji o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi. Wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych, zaś skarżący zwrócił się o udostępnienie dokumentów potwierdzających te wydatki. Dokumentami tego rodzaju są polecenia wyjazdów służbowych, zawierające wnioskowane przez skarżącego dane publiczne, co nadaje im charakter informacji publicznej, w odróżnieniu od tzw. kart drogowych, które są dokumentami o charakterze wewnętrznym i to one – w odróżnieniu od polecenia wyjazdu służbowego – dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu, które są podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie polecenia wyjazdów służbowych są dokumentami potwierdzającymi aktywność podmiotów władzy publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, a więc nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego i nie posiada wyłącznie waloru organizacyjnego i porządkowego (tak: wyrok NSA z 24 września 2019 r., I OSK 504/18, CBOSA). Innymi słowy, polecenie wyjazdu służbowego pracownika powiatowej jednostki organizacyjnej jest dokumentem wytworzonym w związku z wykonywaniem zadań należących do kategorii "spraw publicznych", określającym sposób i rozmiar rozdysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p.) i w związku z tym podlegającym udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał Dyrektora Biblioteki do załatwienia wniosku skarżącego z 16 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora Biblioteki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania Dyrektora, co przejawiało się w pozostawaniu przez niego w mylnym przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i w konsekwencji powyższego, udzieleniu odpowiedzi na wniosek w formie pisma z 9 listopada 2021 r. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości [...] zł, Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.