II SAB/Lu 133/18

21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie usług opiekuńczych I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosków Z. W. z 30 grudnia 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosków wskazanych w pkt I; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożonej [...] lipca 2018 r., Z. W. (dalej: skarżący) zarzucił Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającemu z upoważnienia Wójta Gminy (dalej także: organ pierwszej instancji) bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosków z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych. Skarżący wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Wskazał jednocześnie, że [...] czerwca 2018 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: Kolegium) "zażalenie" dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o wymierzenie organowi pierwszej instancji grzywny w minimalnej prawem określonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że Kolegium nie przekazało mu akt administracyjnych sprawy, której dotyczą wskazane wyżej wnioski skarżącego o przyznanie usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarga ta została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z tym przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Natomiast przewlekłość zachodzi wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić więc wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a., z którego wynika, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Dlatego też niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2) Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy tym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Podkreślenia wymaga, że zarzuty skarżącego dotyczące tego, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że organ pierwszej instancji rozpoznając po raz kolejny sprawę z wniosków skarżącego z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych (na skutek uchylenia przez organ odwoławczy uprzednio wydanych decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2014 r., znak: [...] i [...] września 2015 r., znak: [...]), decyzją z [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmówił przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji decyzją pismami z [...] czerwca 2016 r. wyznaczył termin przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego na [...] czerwca 2016 r. W wyznaczonym dniu został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...] Kierownik OPS zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], Kolegium uchyliło powyższe postanowienie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Pismami z [...] września 2016 r. Kierownik wyznaczył termin aktualizacji wywiadu środowiskowego na [...] września 2016 r., a następnie postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], odmówił wyłączenia pracowników, zgodnie z żądaniem skarżącego. W wyznaczonym dniu został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Pismem z [...] października 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a pismem z [...] października 2017 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] października 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. organ wydał decyzję znak: [...], odmawiającą przyznania usług opiekuńczych, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Równolegle toczyło się postępowanie sądowe ze skargi skarżącego na wspomnianą decyzję kasacyjną Kolegium z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], które zakończyło się wyrokiem WSA w Lublinie z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 772/16, uchylającym powyższą decyzję Kolegium. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, Kolegium decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], uchyliło opisaną decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2016 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze wskazane wyżej prawomocne orzeczenie WSA w Lublinie, postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], Kolegium wznowiło postępowanie zakończone decyzją własną z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], a następnie decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], uchyliło w całości powyższą decyzję własną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r., znak: [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2017 r. Kolegium wskazało: "w tej sytuacji, po ostatecznym wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji Kolegium z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] i utrzymanej w mocy tą decyzją, decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r., znak: [...], będzie możliwe wydanie przez organ decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych z wniosków z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy skierowanej do organu w wyniku wydania przez Kolegium (po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 772/16 uchylającego decyzję kasacyjną Kolegium z [...] czerwca 2016 r. znak: [...]) decyzji z [...] lipca 2017 r., znak: [...]". Należy przy tym zauważyć, że zanim wpłynęła do OPS w [...] wskazana decyzja Kolegium z [...] października 2017 r. (co miało miejsce [...] października 2017 r.), organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Kolegium z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Sąd ustalił z urzędu, że Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2018 r., wydanym po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego z [...] czerwca 2018 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2018 r.), stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosków skarżącego z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych oraz wyznaczyło temu organowi dodatkowy 21-dniowy termin na załatwienie tych wniosków. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, które wyrażono w odpowiedzi na ponaglenie, Kolegium przekazało organowi pierwszej instancji akta administracyjne wskazanej wyżej sprawy wraz z opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 772/16, pismem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Zwrot akt został potwierdzony przez organ pierwszej instancji [...] grudnia 2017 r. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu powyższych wniosków skarżącego z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r., odmówił mu przyznania usług opiekuńczych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania pismami z [...] października 2018 r. poinformował skarżącego i jego żonę o wyznaczonym na [...] października 2018 r. terminie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W wyznaczonym dniu pracownicy socjalni, w asyście funkcjonariuszy Policji, podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu, która nie powiodła się, gdyż "nikt z domowników nie otworzył drzwi wejściowych". Mając na uwadze powyższe, pokreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że pierwszą czynnością organu pierwszej instancji podjętą w niniejszej sprawie po [...] grudnia 2017 r., to jest po zwrocie przez Kolegium akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 772/16, było poinformowanie skarżącego oraz jego żony w pismach z [...] października 2018 r. o wyznaczeniu na [...] października 2018 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego. Czynność ta została zatem podjęta ze znacznym uchybieniem maksymalnego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Decyzja kończąca postępowanie organu pierwszej instancji została zaś wydana [...] listopada 2018 r. Powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że Sąd obowiązany był do stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę to, że bezczynność i przewlekłość organu doprowadziła do nieuzasadnionego wydłużenia okresu trwania postępowania, które toczy się od ponad czterech lat, stwierdzić jednocześnie należy, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się tym zakresie rażącego naruszenia prawa. Wytłumaczeniem tak długiego okresu rozpatrywania wniosków skarżącego nie może być znaczna ilość spraw inicjowanych przez skarżącego między innymi przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie bowiem, mając na względzie okoliczności sprawy niniejszej, obowiązkiem organu było podjęcie wszelkich możliwych działań w celu sprawnego zakończenia postępowania, czego organ ten nie uczynił, naruszając w sposób oczywisty zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej (art. 35-37 k.p.a.). Nie budzi zarazem wątpliwości, że pomimo znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, po zwrocie do OPS w [...] akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 772/16, organ pierwszej instancji nie skierował do skarżącego pisma informującego: o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, o nowym terminie załatwienia sprawy ani o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Jednocześnie, wobec tego, że po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję kończącą postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, oczywiste jest, że postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia powyższych wniosków skarżącego z [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd orzekł o wymierzeniu organowi pierwszej instancji grzywny w wysokości [...] złotych. Zdaniem Sądu, wysokość tej grzywny ma charakter jedynie symboliczny, zważywszy na rażący charakter bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania, jakich dopuścił się w rozstrzyganej sprawie organ oraz przewidzianą w art. 149 § 3 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalną wysokość tej grzywny. Zauważyć przy tym należy, że również skarżący domagał się wymierzenia organowi grzywny w kwocie minimalnej, wskazując, że "zwraca się o karę grzywny w wysokości [...] zł". Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.