II SAB/Lu 136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej [...] z dnia [...] września 2024r. w zakresie załączników do umowy nr [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] wniosła w dniu 17 września 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent/organ) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej Wyjaśniła, że we wniosku z 23 września 2024 r. domagała się przesłania na adres mailowy treści umowy [...] wraz z ewentualnymi załącznikami. Wraz z pismem z 4 października 2024r. organ udostępnił zanonimizowaną umowę o realizację zadania publicznego pod tytułem: M. K. -VI L. Liga Gier Miejskich zawartą w dniu 21 marca 2024 r., jednak bez załączników. Wśród załączników wskazano: 1. ofertę realizacji zadania publicznego, 2. informację o podmiocie wpisanym do KRS, 3. aktualizację planu i harmonogramu działań, 4. aktualizację opisu zakładanych rezultatów, 5. aktualizację kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania oraz 6. oświadczenia zleceniobiorcy. Organ podniósł, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, lecz prywatnymi; w zakresie wydruku aktualnych informacji o podmiocie wpisanym do KRS dostęp do nich określa ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym. W dniu 21 października 2024r. Fundacja wezwała organ do uzupełniania odpowiedzi poprzez udostępnienie jej oferty podnosząc, że załączniki stanowią integralną część umowy, a zatem są dokumentem urzędowym. W piśmie z 31 października 2024 r. organ podtrzymał swoje stanowisko. Uzasadniając skargę na bezczynność Fundacja podniosła, że na podstawie udostępnionej treści i postaci umowy nie da się stwierdzić czego dotyczy zlecone zadanie publiczne, za wyjątkiem jego nazwy, terminu realizacji i kwoty wsparcia. Szczegółowy zakres zleconego zadania publicznego, w tym m.in. jego harmonogram, kosztorys, zasoby zaangażowane do jego realizacji, opis planowanych działań znajdują się w ofercie zadania publicznego, a więc w załącznikach, których nie ujawniono. Zdaniem skarżącej załączniki do umowy będącej dokumentem urzędowym, stanowiące jej integralną część, są dokumentami urzędowym i stanowią informację publiczną. Potwierdza to również treść art. 151 ust. 2 oraz art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z których wynika, że umowa na realizację zadania publicznego powinna określać w szczególności: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania oraz wzór umowy dotyczących realizacji zadań publicznych określony rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Do Spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań określa wzór takiej umowy. We wzorach tych wskazano, że załącznikami do umowy są: 1. Oferta realizacji zadania publicznego. 2. Kopia aktualnego wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji/ pobrany samodzielnie wydruk komputerowy aktualnych informacji o podmiocie wpisanym do KRS, 3. Zaktualizowany harmonogram działań. 4. Zaktualizowana kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania. 5 Zaktualizowana szacunkowa kalkulacja kosztów realizacji zadania. 6. Zaktualizowany opis poszczególnych działań. W przekonaniu skarżącej, intencją ustawodawcy było ujawnienie treści oferty realizacji zadania publicznego jako dokumentu urzędowego, gdyż to właśnie ona rozstrzyga o wyniku konkursu. Ustawodawca mógł przewidzieć, że treść oferty zostanie przeniesiona do umowy, uznał jednak, że pierwotna oferta oraz jej zmiany mają być załącznikami do umowy. Intencją ustawodawcy jest więc wzmocnienie kontroli obywatelskiej nad zlecaniem zadań publicznych w drodze otwartych konkursów i umożliwienie obywatelom wglądu nie tylko w realizowane zadanie publiczne, ale także w treść złożonej oferty. W odniesieniu do żądania "wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiocie wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego" skarżąca podniosła, że jej intencją nie było uzyskanie informacji zawartych w KRS, lecz potwierdzenie zgodności przedstawionych załączników ze stanem faktycznym, a więc weryfikacja czy przedstawione dokumenty nie zostały sfałszowane. Poza tym, jej zdaniem, w przypadku dokumentu urzędowego, który stanowi informację publiczną, możliwość uzyskania jego treści za pośrednictwem systemu e-KRS nie wyklucza jego udostępnienia w trybie u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że oferty złożone przez uczestników konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, lecz prywatnymi, co potwierdza powołane orzecznictwo sądowe. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które jednak nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o realizację zadania publicznego. Argumentem podważającym prawidłowość tego stanowiska nie może być twierdzenie o konieczności poddania działań organów publicznych kontroli społecznej. Kontrola ta nie jest bowiem równoznaczna z nieograniczonym dostępem obywateli do treści wszystkich dokumentów znajdujących się w dyspozycji organów publicznych. Dotyczy to w szczególności żądania udostępnienia w trybie u.d.i.p. aktualnych danych o podmiocie z KRS w celu zweryfikowania oświadczeń podmiotu pod kątem ich ewentualnej fałszywości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie (tj. w ciągu 14 dni) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność zachodzi również wówczas, gdy organ udziela niepełnej informacji. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 2569/12). Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku skarżącej z 23 września 2025 r. w zakresie załączników do umowy o realizację zadania publicznego pod tytułem: M. K. - VI L. Liga Gier Miejskich zawartą w dniu 21 marca 2024 r. Bezspornie umowa na wykonanie zadania publicznego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zawiera informację publiczną i podlega udostępnieniu. Niewątpliwie umowa taka może zawierać załączniki stanowiące jej integralną część. Ocena tego, czy stanowią one informację publiczną zależy od ich rodzaju. W rozpatrywanej sprawie jako załączniki stanowiące integralną część udostępnionej skarżącemu umowy wskazano: 1. Ofertę realizacji zadania publicznego, 2. Pobrany samodzielnie wydruk komputerowy aktualnych informacji o podmiocie wpisanym do KRS, 3. Aktualizację planu i harmonogramu działań (...) 4. Aktualizację opisu zakładanych rezultatów, 5. Aktualizację kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania (...) oraz 6. Oświadczenia Zleceniobiorcy. Sądowi znane jest stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które wskazuje Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę, dotyczące kwalifikowania ofert składanych w otwartych konkursach na realizację zadania publicznego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025r., poz.1338. dalej jako "ustawa"). Przeważa pogląd, że oferty są dokumentami prywatnymi i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. jako informacja publiczna. Przykładowo wypada w tym miejscu przytoczyć argumentację tego stanowiska z wybranych orzeczeń: Oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Są to dokumenty prywatne i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej. Zgodzić należy się, że w odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie niewytworzonym przez organ i niestanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 93/25; podobnie wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 września 2025 r. II SAB/Ke 51/25, wyrok NSA z 25 lutego 2025 r. III OSK 2056/24). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zasadniczo podziela powyższy pogląd, jednak z pewnym zastrzeżeniem. Otóż niewątpliwie w świetle przepisów u.d.i.p., tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnianiu w jej trybie, co wprost wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie ustawa definiuje, co należy rozumieć przez dokumenty urzędowe. Jest to "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wyżej podniesiono, bezspornie umowa na wykonanie zadania publicznego jest dokumentem urzędowym. Zdaniem Sądu, oferta złożona w postępowaniu konkursowym na wykonanie takiego zadania, może w niektórych przypadkach i w pewnym zakresie, spełniać wymienione w tym przepisie kryteria dokumentu urzędowego. W szczególności cechy dokumentu urzędowego posiada oferta, której postanowienia stały się integralną częścią umowy zawartej z podmiotem publicznym, do których ta umowa wprost odsyła. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie otwartego konkursu ofert (...) zawiera w szczególności: 1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; 2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego; 3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; 4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; 5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł; 6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy - organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Przepis wskazanego wyżej art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 1483) przewiduje natomiast, że umowa (...) powinna określać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania; takie samo brzmienie ma art. 221 ust. 3 u.f.p. W świetle przytoczonych regulacji umowa na wykonanie zadania publicznego i oferta w postępowaniu konkursowym na wykonanie takiego zadania, zawierają elementy wspólne, dotyczy to opisu zadania publicznego, terminu i kosztów realizacji poszczególnych działań składających się na zadanie publiczne (wysokości i trybu płatności, terminu i sposobu rozliczenia udzielonej dotacji – art. 151 ust. 2 u.f.p., kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego – art. 14 ust. 1 ustawy). W związku z tym, o ile zgodzić się trzeba z tym, że oferta zawiera indywidualną, a więc własną, prywatną propozycję oferenta, o tyle należy stwierdzić, że objęty ofertą szczegółowy opis zadania oraz termin/terminy i kalkulacja kosztów jego wykonania tracą swój prywatny charakter, gdy zostaną przeniesione do treści umowy, zawartej w wyniku wyłonienia tej oferty w konkursie. jako ich obligatoryjne elementy. W takiej sytuacji stają się one częścią umowy będącej dokumentem urzędowym i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Zdaniem Sądu, dotyczy to także sytuacji, gdy umowa na wykonanie zadania publicznego nie zawiera wprost opisu zadania publicznego, którego dotyczy ani terminu jej wykonania, lecz w poszczególnych postanowieniach odsyła do treści oferty będącej jej załącznikiem i stanowiącej integralną część umowy. W takim przypadku wskazane elementy oferty stają się elementami umowy, co w konsekwencji uprawnia do przyjęcia, że jako część tej umowy stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W takiej sytuacji oferta w części, do jakiej wprost odsyła umowa traci prywatny charakter i staje się dokumentem urzędowym, podpisanym i zaakceptowanym przez funkcjonariusza publicznego, reprezentującego określony podmiot publiczny zlecający lub powierzający wykonanie zadania publicznego. W związku z powyższym, należy przyznać rację skarżącej, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w części żądania skarżącej udostępnienia załączników do umowy nr [...] W świetle przedstawionych regulacji udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegała bowiem ta część oferty, która dotyczyła określenia szczegółowego zadania publicznego, zaktualizowanego planu i harmonogramu działań oraz przewidywanych rezultatów tych działań (załącznik nr 1, 3, 4 - § 1 ust. 1 i 5, § 2 ust.3 i 7 umowy), a także część dotycząca aktualizacji kosztów (załącznik nr 5 - § 1 ust. 5 w zw. z § 5 umowy). Udostępnienie skarżącej samej umowy, która w swojej treści nie zawiera omawianych i obligatoryjnych elementów, bez jej załączników, do których wprost odsyła, nie może być więc potraktowane jako prawidłowe załatwienie wniosku skarżącej złożonego w trybie u.d.i.p Skarga na bezczynność okazała się uzasadniona. Sąd zobowiązał zatem Prezydenta Miasta w pkt I. wyroku do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie załączników do umowy nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącej we właściwy sposób (pkt I. wyroku) uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. wyroku, art. 149 §1a p.p.s.a.). Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej spawie, o czym świadczą przedstawione wyżej rozważania Sądu. Z tego samego powodu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III. wyroku).