II SAB/Lu 137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę. W dniu 2 kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegająca – jak wskazała skarżąca – na odmowie wykonania orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zapadłego w sprawie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność gminy [...], położonej przy ul. R. w [...] oraz obniżenia o 50% wysokości tejże opłaty rocznej z tytułu wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi K. J. podniosła, że we wniosku z dnia 28 września 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o sprostowanie naliczenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] w [...] oraz obniżenie tej opłaty o 50% z tytułu wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Organ ten orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku, w związku z czym skarżąca wraz ze współużytkownikami powyższej nieruchomości: M. J., E. J. i I. J. skierowali sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2010 r. rozprawy administracyjnej Kolegium orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uznało odmowę zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną, zaś w pozostałej części oddaliło wniosek współużytkowników wieczystych. Od powyższego orzeczenia Burmistrz Miasta [...] wniósł sprzeciw, który Kolegium – działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przekazało wraz z aktami sprawy do właściwego sądu powszechnego, tj. Sądu Rejonowego w P. Skarżąca wskazała, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. zawierało pouczenie, że właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą w terminie 14 dni wnieść od niego sprzeciw, a skutkiem tej czynności będzie utrata przez to orzeczenie mocy obowiązującej. W przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy w P. zarządzeniem z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...] nakazał jednak zwrot pozwu w sprawie z powództwa K. J., M. J., E. J. i I. J., z uwagi na nieuzupełnienie przez ww. w wyznaczonym terminie braków formalnych pozwu. Następstwem tego był zwrot akt sprawy do Kolegium. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 29 listopada 2012 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na odmowie wykonania orzeczenia tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. W zażaleniu tym skarżąca podniosła, że skoro Sąd Rejonowy w P. "nie rozpatrzył sprzeciwu Burmistrza [...] i zwrócił go skarżącemu", to przedmiotowe orzeczenie nadal podlega wykonaniu. Rozstrzygając sprawę Kolegium ustaliło jednak, że w obiegu prawnym nadal pozostaje orzeczenie Burmistrza Miasta [...], zaś utrata mocy przez orzeczenie Kolegium wynika wprost z przepisów prawa. K. J. podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jakoby sam fakt złożenia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. rozstrzygnięcie to uchylał. W jej ocenie ustawodawca, tworząc art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miał na uwadze, że samo wniesienie sprzeciwu uchyla poprzednie rozstrzygnięcia, a jedynie fakt, że to sąd rejonowy wyda wyrok, który będzie stanowiskiem ostatecznym w sprawie. Jeżeli jednak sąd ten nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia i zwraca akta, sprawę należy traktować tak, jakby sprzeciw od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego nigdy nie został złożony. Skarżąca stwierdziła również, że do Burmistrza Miasta [...] złożyła wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki, a nie wniosek na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W tej sytuacji art. 80 ust. 3 powyższej ustawy nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżąca jako stronę postępowania oznaczyła Burmistrza Miasta [...], podczas gdy z treści skargi wynika, że kwestionuje ona rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Ponadto organ podniósł, że skoro skarżąca zarzuca mu niewykonanie prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], to właściwa jest droga egzekucyjna, a nie skarga na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w § 2 pkt 1-4a powołanego przepisu. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi jest zarzucana przez skarżącą bezczynność Burmistrza Miasta [...], polegająca na niewykonaniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którym organ ten – po rozpatrzeniu wniosku M. J., E. J., K. J. i I. J. z dnia [...] października 2009 r. (stanowiącego ponowienie wniosku K. J. z dnia [...] września 2009 r.) o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej przy ul. R. w [...] oraz odmowa obniżenia o 50% wysokości stawki opłaty rocznej z tytułu wpisu do rejestru zabytków, są nieuzasadnione – uznał odmowę zmiany stawki procentowej za nieuzasadnioną, zaś w pozostałej części oddalił wniosek. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że skarżąca w tym samym piśmie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia skarżącej na bezczynność Burmistrza Miasta [...]. W części dotyczącej powyższego postanowienia skarga została jednak wyłączona do odrębnego postępowania i odrzucona postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 406/13. Zawarty w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie wniosek Burmistrza Miasta [...] o odrzucenie skargi z uwagi na to, że w istocie jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a nie bezczynność Burmistrza Miasta [...], jest zatem bezzasadny. Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wskazane na wstępie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. utraciło moc, czy też w dalszym ciągu obowiązuje. Tylko bowiem w razie stwierdzenia, że orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym można skutecznie zarzucić Burmistrzowi Miasta [...] bezczynność w zakresie jego wykonania. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej "u.g.n.", jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Art. 78 u.g.n. stanowi, że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). Art. 81 ust. 1 u.g.n. przyznaje również użytkownikowi wieczystemu prawo wystąpienia do właściwego organu z żądaniem dokonania aktualizacji opłaty rocznej (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Przepisy art. 79 i art. 80 u.g.n. stosuje się wówczas odpowiednio. Stosownie zaś do art. 79 ust. 3 u.g.n. kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Z treści przedmiotowego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że zostało ono podjęte na podstawie powołanego wyżej art. 79 ust. 3 u.g.n. na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. Od orzeczenia tego właściwy organ lub użytkownik wieczysty mógł zatem – na mocy art. 80 ust. 1 u.g.n. – wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 powyższego unormowania w razie wniesienia sprzeciwu Kolegium przekazuje go wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew. Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, art. 80 ust. 3 u.g.n. stanowi, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Przepisu tego nie stosuje się jedynie wówczas, gdy sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (ust. 4). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz Miasta [...] wniósł na podstawie art. 80 ust. 1 u.g.n. sprzeciw. W świetle tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że organ ten był uprawniony do skorzystania z tego środka, a z akt sprawy wynika, że wniósł go z zachowaniem 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności (orzeczenie to wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 2 kwietnia 2010 r., zaś sprzeciw Burmistrza został nadany na adres Kolegium w dniu 16 kwietnia 2010 r.). W tej sytuacji uznać należy, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony skutecznie. Skuteczne wniesienie sprzeciwu skutkowało dwoma następstwami. Po pierwsze, przekazaniem sprawy, stosownie do art. 80 ust. 1 zdanie 2 u.g.n., właściwemu sądowi powszechnemu, przy czym w postępowaniu przed tym sądem to nie sprzeciw, lecz wniosek współużytkowników wieczystych działki nr ewid. [...] R. w [...] o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tej działki oraz odmowa obniżenia o 50% wysokości stawki opłaty rocznej z tytułu wpisu do rejestru zabytków były nieuzasadnione, zastępował pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Po drugie zaś, utratą mocy przez orzeczenie Kolegium z dnia [...] marca 2013 r., co wynika wprost z dyspozycji art. 80 ust. 3 u.g.n. Dla stwierdzenia tej ostatniej okoliczności bez znaczenia pozostaje zatem fakt, iż w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w P., prowadzonym z powództwa (z wniosku) M. J., I. J., K. J. i I. J., Sąd ten zarządzeniem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] nakazał zwrócenie pozwu (wniosku). Orzeczenie Kolegium – niezależnie od sposobu zakończenia tego postępowania – upadło bowiem już w chwili skutecznego wniesienia sprzeciwu przez Burmistrza Miasta [...]. Ubocznie należy jednak zauważyć, że powyższe zarządzenie Sądu Rejonowego w P. stanowiło konsekwencję nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie, pomimo doręczonego wezwania, przez stronę powodową (w tym także skarżącą K. J.) braków formalnych pozwu (wniosku) i pomimo, że przysługiwało na nie zażalenie, żadna ze stron – jak wynika z akt sprawy [...] – zarządzenia tego nie zaskarżyła. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że sporne orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji Burmistrzowi Miasta [...] nie można zarzucić bezczynności w zakresie jego wykonania. Końcowo należy wyjaśnić, że skoro skarżąca w sposób wyraźny uczyniła przedmiotem rozpoznawanej skargi bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na niewykonaniu orzeczenia Kolegium z dnia [...] marca 2010 r., bez znaczenia dla sprawy pozostaje jej zarzut wskazujący na to, że w postępowaniu, w którym orzeczenie to zapadło, inicjujący je wniosek nie został złożony w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., lecz stanowił jedynie żądanie sprostowania oczywistej omyłki w naliczonej opłacie z tytułu użytkowania wieczystego. Niemniej jednak należy zauważyć, że treść uzasadnienia tego wniosku potwierdza prawidłowość jego interpretacji dokonanej przez organ, a przytoczony zarzut skarżącej wskazuje na jej niekonsekwencję, skoro z jednej strony domaga się ona wykonania przedmiotowego orzeczenia, zaskarżając bezczynność Burmistrza Miasta [...] w tym zakresie, z drugiej zaś strony kwestionuje dokonaną przez organy kwalifikację jej żądania, a tym samym podstawę dla wydania tego orzeczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.