II SAB/Lu 146/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpatrzenia odwołania T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia odwołania wskazanego w punkcie I sentencji; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody na rzecz T. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z [...] grudnia 2020 r. T. K. (dalej: "skarżący") zarzucił Wojewodzie (dalej także: Wojewoda) przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr nr ewid. [...], położonych w B. przy Al. [...], przeniesionej: decyzją z [...] stycznia 2018 r. na rzecz [...] S.A. w W., zmienionej decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych w B. przy Al. [...]. Skarżący opisał przebieg postępowania w tej sprawie i podkreślił, że nie została ona dotychczas prawidłowo rozpatrzona. W związku z tym wniósł o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wojewodzie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; - zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania teza uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19), z której wynika, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie, w której zakończone zostało przez organ administracji publicznej prowadzone postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Aczkolwiek w treści uzasadnienia tej uchwały NSA odnosił się także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, to jak wskazuje się w orzecznictwie (choć nie jest to pogląd jednolity), opisana uchwała odnosi się jedynie do skargi na bezczynność (zob. postanowienia NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1479/20 i z 25 lutego 2021 r., I OSK 2893/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd orzecznictwa podziela. Odnosząc się do rozpoznawanej skargi merytorycznie wskazać trzeba najpierw, że pojęcie przewlekłości postępowania jest zdefiniowane w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wprawdzie powyższa definicja legalna nie została zawarta w przepisach p.p.s.a., jednakże ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przepisy obu wspomnianych wyżej ustaw procesowych odnoszą się do administracji publicznej, której podlegające rygorom k.p.a. działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami p.p.s.a. Tworzy to spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (zob. argumentacja powołana w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 wraz z powołaną tam literaturą). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] sierpnia 2020 r. do Wojewody wpłynęło, przekazane przy piśmie Starosty z [...] sierpnia 2020 r., odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., znak: [...] W przekazanych aktach sprawy brakowało zwrotnego potwierdzenia odbioru skarżonej decyzji przez inwestora, w związku z czym [...] września 2020 r. pracownik organu odwoławczego w rozmowie z telefonicznej z pracownikiem organu pierwszej instancji ustalił, że wskazane zwrotne potwierdzenie odbioru zostanie przekazane do Wojewody (zob. notatka służbowa z [...] września 2020 r.). Pismem z [...] września 2020 r., znak: [...], Wojewoda poinformował strony, że postępowanie odwoławcze "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie może być zakończone w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 k.p.a. Jednocześnie niniejsze pismo stanowi zawiadomienie o wyznaczeniu na dzień [...] października 2020 r. nowego terminu zakończenia postępowania". Ponadto Wojewoda pouczył strony postępowania, że przysługuje im prawo do wniesienia ponaglenia. Następnie do Wojewody wpłynęło pismo skarżącego z [...] października 2020 r., stanowiące uzupełnienie odwołania. W związku z tym, pismem z [...] października 2020 r., znak: [...] [...], Wojewoda poinformował strony o wpłynięciu do organu wskazanego pisma skarżącego oraz możliwości zapoznania się przez pozostałe strony z tym pismem i pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dokumentami w siedzibie organu. Jednocześnie Wojewoda poinformował o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień [...] listopada 2020 r. oraz o prawie do wniesienia ponaglenia. Następnie do Wojewody wpłynęło kolejne pismo skarżącego stanowiące uzupełnienie odwołania – datowane na [...] października 2020 r. Pismem z [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wojewoda poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia odwołania we wcześniej wskazanym terminie i wyznaczył na dzień [...] grudnia 2020 r. nowy termin zakończenia postępowania. W dniu [...] grudnia 2020 r., to jest w terminie wskazanym w piśmie z [...] listopada 2020 r. (zgodnie z przepisem art. 57 § 4 k.p.a.), została wydana decyzja ostateczna znak: [...], kończąca postępowanie odwoławcze. Decyzją to bowiem Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: - uchylił w całości zaskarżoną decyzję, - stwierdził wydanie opisanej na wstępie decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., znak: [...], z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia – zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości Sądu, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek odwołania skarżącego od decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., znak: [...] Zauważyć należy, że choć, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy podejmował czynności w terminach przewidzianych w k.p.a., to jednak przedłużanie terminu sprawy o kolejne miesiące należy ocenić jako działanie opieszałe. Bezsprzecznie bowiem, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, w okresach od daty wpływu odwołania skarżącego do siedziby organu drugiej instancji, to jest od [...] sierpnia 2020 r., do [...] października 2020 r. oraz od [...] listopada 2020 r. do daty wydania decyzji z [...] grudnia 2020 r., Wojewoda – poza wyznaczeniem nowych terminów załatwienia sprawy oraz informowaniem stron, że "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie może być zakończone w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 k.p.a." – nie podejmował żadnych innych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy. W tych okolicznościach oczywiste jest, że sprawa niniejsza mogła być załatwiona terminie krótszym, co oznacza, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, bezzasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy. Stąd też Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w rozstrzyganej sprawie (pkt I sentencji). Mając na uwadze fakt, że Wojewoda rozpoznał już decyzją ostateczną opisane wyżej odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego odwołania (pkt III sentencji). Wskazać zarazem należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy z jednej strony skarżący inicjował wiele postępowań administracyjnych przez organem wojewódzkim, a z drugiej strony organ ten pozostawał, aczkolwiek niezasadnie, w przekonaniu, że sprawa została przezeń załatwiona zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa, Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca. Opisane wyżej okoliczności sprawy nie uzasadniały zatem twierdzenia, że działania organu nosiły cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy przepisów prawa. Dlatego też za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił więc skargę w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Ze względu na zaistniałą w sprawie przewlekłość postępowania, zasadne było uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W ramach zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika tej strony w wysokości 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt V sentencji). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.