II SAB/Lu 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy w zakresie załatwienia wniosku z dnia 19 stycznia 2018 r., która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz J. J. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] lutego 2018 r. (data nadania - k. 9 akt sądowych) J. J. - reprezentowany przez radcę prawnego S. G. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania złożonego wniosku w terminie 14 dni oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się w tej sprawie bezczynności. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia od organu kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2018 r. mailem złożył do ww. organu wniosek o udostępnienie (w formie elektronicznej) informacji publicznej o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w 2017 r., z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: specjalnego, funkcyjnego i za wieloletnią pracę. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił powyższej informacji w żądnej formie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie wezwał skarżącego do usunięcia braków. W ocenie skarżącego należy zatem uznać, że organ jest w niniejszej sprawie bezczynny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że w związku z zasadami bezpieczeństwa oraz zainstalowanym oprogramowaniem antywirusowym i antyspamowym, załączniki do wiadomości elektronicznych przesyłane od adresatów zakwalifikowanych przez program jako "podejrzane", nie są otwierane. Skarżący skierował natomiast do Urzędu Gminy B. wiadomość elektroniczną, w której treści wskazane było, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej znajdował się w załączniku do tej wiadomości. Wiadomość ta, nadana z e-maila [email protected], została przez program uznana za "podejrzaną" i w związku z tym załącznik do tej wiadomości nie został otworzony, a przez to organ nie mógł zapoznać się z treścią wniosku. Organ stwierdził, że w tych okolicznościach nie można mu zatem zarzucić bezczynności, jeżeli chodzi o udzielenie informacji publicznej. W ocenie organu sam fakt wysłania pisma droga elektroniczną nie może stanowić sam w sobie dowodu potwierdzającego jego prawidłowe doręczenie właściwemu organowi. Skarżący, poza złożeniem skargi i stwierdzeniem, że wniosek wysłał, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego fakt prawidłowego doręczenia wniosku do organu. Tym samym skarżący nie wykazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie doręczony Wójtowi Gminy, a zatem nie wykazał również, że na datę wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności. Organ podkreślił, że informacja, jakiej domagał się skarżący, została mu udzielona w dniu [...] lutego 2018 r. tj. w terminie 14-tu dni od daty, w której Wójt Gminy otrzymał wniosek (czyli w dniu wpływu skargi do organu wraz z załączonym wnioskiem tj. [...] lutego 2018 r. ). Termin z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.") został zatem zachowany. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania organ podniósł, że brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania we wskazanej przez stronę skarżącą wysokości, bowiem nie przystają one do normy określonej w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. skarżący przyznał, że na skutek wniesienia skargi organ udzielił mu wnioskowanej informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący cofnął wniosek z pkt 1 skargi, tj. wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, jak też wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że udzielenie informacji publicznej dopiero na skutek skargi - zgodnie z obecnym brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. - nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Podstawą do oddalenia skargi może być zaś jedynie stwierdzenie, że w sprawie w chwili wniesienia skargi nie doszło do bezczynności organu. Tymczasem, zdaniem skarżącego, organ przyznał, że w niniejszej sprawie doszło do złożenia wniosku w formie elektronicznej, lecz wniosek ten nie został odczytany przez pracownika Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wójt Gminy dopuścił się bowiem bezczynności w sprawie z wniosku J. J. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnić na wstępie należy, że w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Bezspornym jest, że Wójt Gminy - jako organ władzy publicznej - jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Będący przedmiotem skargi wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczył informacji o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w 2017 r., z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: specjalnego, funkcyjnego i za wieloletnią pracę. Dodatkowo wnioskodawca domagał się udostępnienia danych o ewentualnych nagrodach udzielonych sekretarzowi gminy, w tym nagrodach jubileuszowych oraz należnościach przysługujących na podstawie rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z [...] grudnia 2002 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej w 2017 r. Kwalifikacja powyższych informacji jako publiczne również pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem, zaś słuszność przekonania stron co do tej okoliczności potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowane jest stanowisko, że informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 168/16, Lex nr oraz z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 695/14, Lex nr 1657860; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 544/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 125/17, Lex nr 2320962). Informację publiczną stanowią zatem dane o wysokości wynagrodzenia przynależnego określonemu stanowisku w urzędzie gminy, w tym również o wysokości przyznanych i wypłaconych nagród oraz innego rodzaju świadczeń wchodzących w skład wynagrodzenia. Należy przy tym zastrzec, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, co odpowiada żądaniu skarżącego, który domagał wskazania kwot składających się na wynagrodzenie przynależne stanowisku sekretarza gminy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego znajdował zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś, co do zasady, wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem żądanie skarżącego nie zostało załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowym terminie. Nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby przedmiotowy wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został przez skarżącego we wskazanej dacie złożony skutecznie. Zaprzeczeniem tej tezy jest zawarty w aktach sprawy wydruk ze skrzynki mailowej skarżącego, potwierdzający nadanie w tym dniu na oficjalny adres mailowy Urzędu Gminy B. ([...]) wiadomości opatrzonej w załącznik w postaci przedmiotowego wniosku w formie pliku "pdf" (k. 9 akt sądowych). Wiedzą powszechną jest zaś fakt, iż wskazany format dokumentu elektronicznego, jest formatem powszechnie używanym w internetowym obiegu. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem twierdzenie organu, że z powodu nadesłania przez skarżącego jego wniosku w formie pliku "pdf" załączonego do widomości mailowej (samego faktu otrzymania widomości mailowej organ przeto nie kwestionuje), wiadomość ta została zakwalifikowana jako "podejrzana" i z tego powodu nie została odczytana. Przesyłanie określonych treści (wniosków) w formie pliku tekstowego (zwłaszcza w formacie tak powszechnym jak "pdf" czy "doc") załączonego do wiadomości elektronicznej, nie zaś poprzez zawarcie tych treści w samym "mailu", jest praktyką powszechnie stosowaną, a przy tym uzasadnioną w kontekście chęci zachowania przez nadawcę wniosku jego określonej formy graficznej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw jako uznać takie działanie za nieprawidłową formę złożenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Ponadto należy podkreślić, że to do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej (w tym filtrów antyspamowych oraz programów antywirusowych) oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 - dostępne w CBOSA). Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż Wójt Gminy dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdzić należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął pod uwagę w szczególności fakt, iż organ udostępnił skarżącemu żądane informacje w sposób i formie zgodnymi z wnioskiem niezwłocznie po otrzymaniu skargi do Sądu, tj. w dniu [...] lutego 2018 r. Wobec faktu, iż bezczynność Wójta Gminy ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniając natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wprawdzie z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że minimalna stawka wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w sprawach dostępu do informacji publicznej wynosi [...] zł, ale zważyć należy, że art. 206 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części - w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13, Legalis). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy. W art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są bardzo podobne. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, wnoszenie przez skarżącego, reprezentowanego przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, dużej liczby skarg o podobnym charakterze kierowanych do organów administracji, samorządowych jednostek organizacyjnych i zakładów publicznych w całym kraju, z żądaniem zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, jest nadużyciem prawa do żądania zwrotu kosztów postępowania, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd w niniejszej sprawie zasądził na rzecz skarżącego jedynie kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu sądowego, odstępując natomiast od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.