II SAB/Lu 157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 23 października 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. C. na bezczynność Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji, oraz wniesiono o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 4) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 20.06.2024 r. złożono za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [email protected] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej systemu zdalnego monitorowania i sterowania oświetleniem ulicznym, w tym pliku inwentaryzacji opraw i raportu usterek. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazałem odpowiedź na wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej. Decyzją z dnia 3 lipca 2025 r. Burmistrz odmówił udostępnienia informacji. Po wniesionym przeze mnie odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ poinformował o wydłużeniu terminu, wskazując jako przyczynę "trwające postępowanie Policji". Wskazany numer okazał się numerem kancelaryjnym dokumentu, a nie sygnaturą jakiegokolwiek postępowania. Ponadto, z informacji telefonicznie uzyskanych w Komisariacie Policji w Międzyrzecu Podlaskim wynika, że nie toczy się wobec mnie żadne postępowanie. Co istotne, nawet gdyby takie postępowanie miało miejsce, nie stanowiłoby ono przeszkody ustawowej. Art. 13 u.d.i.p. przewiduje możliwość opóźnienia wyłącznie z powodu trudności w przygotowaniu informacji publicznej - nie zaś ze względu na działania organów ścigania wobec wnioskodawcy. Takie działanie stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ nie ma ustawowej podstawy do zawieszenia postępowania ani do wydłużania terminów w związku z czynnościami Policji. Organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy, w przewidzianym terminie i próbuje wprowadzić do systemu prawnego nieistniejącą przesłankę zawieszenia postępowania. Sytuacja ta narusza art. 13 i art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ – Burmistrz Miasta Międzyrzec Podlaski wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że w dniu 20.06.2025 r. wpłynął do Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski wniosek K. C. o udzielenie mu informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Wniosek zawierał następujące pytania: 1) Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. [...] itp.). Jeżeli tak — proszę podać: a) nazwę oprogramowania, b) liczbę punktów świetlnych objętych systemem, c) procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy. Proszę o udostępnienie: 2) Pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie. 3) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX). 4) Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów/opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)? 5) Jeśli w przypadku pyt. 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej? 6) Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa — jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)? Informację proszę przesłać w odpowiedzi na niniejszą wiadomość. Ponieważ przedmiot i zakres żądanych informacji w ocenie organu dotyczył bardzo istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa mieszkańców naszego Miasta oraz infrastrukturalnych podstaw jego funkcjonowania, w ocenie organu uznał, że dotyczy on informacji na temat infrastruktury krytycznej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym w dniu 03.07.2025 r. wydał decyzję odmowną. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie z dnia 11.07.2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej. W odpowiedzi na odwołanie z dnia 18.07.2025 r. Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie odwołania i pozostawienie zaskarżonej decyzji w mocy. Decyzją Numer [...] z dnia 27.08.2025 r. SKO w Białej Podlaskiej uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przekazano wytyczne co do dalszego biegu postępowania. Decyzja ta wraz z aktami sprawy została przesłana do Urzędu Miasta Międzyrzec Podlaski w dniu 29.08.2025 r. Po zwrocie akt niezwłocznie podjęto działania w celu wydania decyzji w sprawie. Burmistrz ponownie wystąpił do Policji z zapytaniem zawartym w piśmie z dnia 04.09.2025 r. Jednocześnie o podjętych działaniach poinformowano pismem z dnia 04.09.2025 r. wnioskodawcę - skarżącego wyznaczają datę załatwienia jego wniosku na dzień 28.10.2025 r. Termin ten wynikał z telefonicznych ustaleń z Komisariatem Policji co do daty spodziewanej odpowiedzi Policji na w/w pismo Burmistrza Miasta z dnia 04.09.2025 r. Wnioskodawca nigdy nie informował organu w jakim celu żąda udostępnienia mu informacji dotyczących podstaw funkcjonowania systemu informatycznego - łącznie z plikami kontrolnymi - sterującego instalacjami oświetlenia ulicznego na terenie Miasta wraz z powiązanym funkcjonalnie systemem zasilającym i monitorującym to oświetlenie. W dniu 22.09.2025 r. wpłynęła do organu przedmiotowa skarga K. [...] na bezczynność organu. W związku z czym, po uzyskaniu od Policji informacji telefonicznej, że do dnia 28.10.2025 r. odpowiedź na pismo Burmistrza z dnia 04.09.2025 r. może nie zostać przygotowana. W dniu 20.10.2025 r. Organ wydał decyzję Nr R.lll.1431.41.2025 ponownie odmawiająca skarżącemu udzielenia żądanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także jako "u.d.i.p") udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W związku z powyższym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz Miasta Międzyrzec Podlaski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano już wyżej bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest jednym ze sposobów załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Co ważne przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność organu. Stosownie do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Obecnie zatem, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" - inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Jeżeli w sprawie administracyjnej nie doszło do przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a., to nie można uznać, że w sprawie doszło do bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ pierwszą z decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydał w dniu 3 lipca 2025 r. Decyzja ta, w wyniku złożonego odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 27 sierpnia 2025 r., znak: SKO.407.IN/828/25, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po zwrocie w dniu 29 sierpnia 2025 r. akt sprawy, Burmistrz Miasta Międzyrzec Podlaski podjął czynności związane z ustaleniem charakteru żądanych informacji, co w sprawie - w kontekście zarzucanej bezczynności - nie ma istotnego znaczenia, natomiast ważne jest, że organ pismem z dnia 4 września 2025 r. poinformował wnioskodawcę o podjętych działaniach, wyznaczając przy tym datę załatwienia jego wniosku na dzień 28 października 2025 r. Powyższym pismem organ, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., wskazał nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień 28 października 2025 r., o czym wnioskodawca został zawiadomiony. Termin ten nie został przekroczony, albowiem przed jego upływem została wydana w dniu 20 października 2025 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Również sama skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu 22 września 2025 r., a więc jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jak wskazano już wyżej obecnie pojęcie "bezczynności" jest rozumiane formalnie, między innymi jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego został załatwiony przed upływem terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., z w związku z czym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do bezczynności postępowania. W sprawie wydana została już więc kolejna decyzja z dnia 20 października 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, załatwiająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zgodność z prawem nie może być badana w ramach niniejszej sprawy. Podkreślić należy bowiem, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia bezczynności postępowania sąd administracyjny nie może badać legalności decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodność z prawem takiej decyzji może być bowiem kwestionowana w sposób przewidziany przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc skargą wniesioną na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W sprawie dotyczącej stwierdzenia bezczynności postępowania należy jedynie odnotować fakt wydania takiej decyzji, jako aktu, którym załatwiona została sprawa udostępnienia informacji publicznej. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi wyjaśnić należy także, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest terminem, w jakim powinna zostać udostępniona informacja publiczna na zgłoszony wniosek. Natomiast do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosować należy już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi wprost art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym do decyzji takiej stosować należy także wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego terminy do załatwienie sprawy, o których mowa 35 k.p.a., jak również art. 36 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ w sprawie był uprawniony do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Na prawidłowość takiej interpretacji art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje wprost to, że w przepisie tym zmodyfikowano m.in. długość terminu do rozpoznania odwołania. Skoro bowiem dokonano modyfikacji tego terminu to powyższe dobitnie skazuje, że zamiarem ustawodawcy było to, aby odesłaniem zawartym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. objąć również wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego terminy do rozpoznania sprawy administracyjnej. Skoro więc przedmiotowa sprawa została załatwiona przed upływem terminu wyznaczonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., to tym samym w sprawie nie może być mowy o bezczynności organu. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.