II SAB/Lu 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieprzekazania według właściwości skargi z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A.S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych, należnego podatku od towarów i usług. T. W. w dniu 21 grudnia 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nieprzekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jej skargi z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Organ wskazał, iż skarga T. W. z dnia 7 listopada 2012 r. wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2012 r. Skarga ta dotyczyła decyzji organu z dnia 21 marca 2012 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 maja 2012 r., nr [...]. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych przedmiotowej skargi pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania. Wobec nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu skarga ta została pozostawiona bez rozpoznania. W dniu 13 grudnia 2012 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], nie pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją z dnia 21 marca 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówiono przyznania T. W. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw, środków higieny i sanitarnych oraz zakup bojlera. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 31 maja 2012 r., nr [...]. W dniu 8 listopada 2002 r. skarżąca złożyła pismo (datowane na 7 listopada 2012 r.), wskazując, że stanowi ono skargę w trybie art. 235 K.p.a. w sprawie "[...]". Pismem z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wezwał skarżącą do sprecyzowania – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – żądania zawartego w przedmiotowej "skardze". Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że w razie niewykonania przez nią powyższego wezwania w zakreślonym terminie, jej "skarga" pozostawiona zostanie bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 listopada 2012 r. W zakreślonym terminie skarżąca nie udzieliła organowi administracji żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji Kierownik OPS w [...], działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania "skargi" z dnia 7 listopada 2012 r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organowi administracji pozostawania w bezczynności. Przede wszystkim skarżąca jako podstawę swej "skargi" powołała art. 235 K.p.a., który stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się – zależnie od jej treści – za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo uchylenia lub zmiany. Przepis ten odnosi się więc do trzech alternatywnych podstaw żądania wzruszenia decyzji ostatecznej: a) wznowienia postępowania, opartego o art. 145 lub art. 145a lub art. 145b K.p.a., b) stwierdzenia nieważności, opartego o art. 156 K.p.a., c) uchylenia lub zmiany, opartego o art. 154 lub art. 155 K.p.a. Podkreślić trzeba, że precyzyjne określenie żądania strony w takim przypadku jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem materialnoprawne podstawy działania organu rozpoznającego skargę wniesioną w trybie art. 235 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim podaniu posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, które w tym przypadku, jak podkreślono wyżej, dotyczyć może wszczęcia jednego z określonych wyżej nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Tryby te, co również ma istotne znaczenie, nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich dotyczy innych, wyłączających się przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca powołując się w swojej skardze z dnia 7 listopada 2012 r. na art. 235 K.p.a. obowiązana była zatem do niebudzącego żadnych wątpliwości zakreślenia trybu postępowania, wszczęcia jakiego się domaga. Przepis art. 235 K.p.a. wskazuje bowiem, że skargę wniesioną na jego podstawie uważa się za wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie: wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wreszcie uchylenia lub zmiany tego aktu. Rozstrzygające znaczenie dla wyboru jednego z tych trybów nadzwyczajnych ma wola strony wnoszącej "skargę", albowiem powołany art. 235 K.p.a. zawiera dyrektywę wskazującą, iż kwalifikacji tej skargi dokonuje się "zależnie od jej treści". W razie zaś, gdy skarga złożona na podstawie art. 235 K.p.a. nie zawiera jednoznacznego w swej treści żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Do takiego działania obligują organy administracji publicznej również zasady ogólne K.p.a., a zwłaszcza zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasada informowania (art. 9 K.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony (a zwłaszcza strony działające bez fachowego pełnomocnika, takie jak skarżąca) nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa. Należy zauważyć, że treść żądania przedmiotowej "skargi" z dnia 7 listopada 2012 r. nie była jednoznacznie oznaczona, mogła więc budzić uzasadnione wątpliwości organu administracji publicznej. W treści tego pisma skarżąca podniosła szereg zarzutów świadczących o tym, iż domaga się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej sprawy. Skarżąca nie oznaczyła jednak w sposób jednoznaczny swojego żądania. W szczególności nie określiła precyzyjnie, wszczęcia jakiego postępowania nadzwyczajnego domaga się w tym wniosku ani nie wyjaśniła, której ze wskazanych wyżej decyzji dotyczy jej wniosek. Z jednej strony bowiem skarżąca wskazywała na podstawy wznowienia postępowania: udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji osób podlegających wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), "zafałszowanie" istotnych dla sprawy dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) i brak swojego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Z drugiej strony skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również:"nieustalenie sytuacji szczególnej", "nieustalenie oczekiwań (potrzeb do wniosku)", "w sprawie grzejnika c.o. działania zerowe", a także wadliwe ustalenie jej dochodu oraz sytuacji zdrowotnej i mieszkaniowej, co z kolei mogło świadczyć, że skarżąca domaga się również stwierdzenia nieważności powołanej wyże decyzji Kolegium (a może także decyzji Kierownika OPS w [...]) z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (k. 7 akt adm.). Nie można przy tym było również wykluczyć, że skarżąca, nie posiadająca wykształcenia prawniczego, w nie do końca precyzyjny sposób domagała się wzruszenia którejś z tych decyzji (lub ich obu) w trybie określonym w przepisach art. 154 lub art. 155 K.p.a. Usunięcie tych wątpliwości nie było możliwe bez udziału strony, gdyż, jak wskazano wyżej, organ administracji nie mógł sam, we własnym zakresie, rozstrzygnąć, czego dotyczy żądanie skarżącej. W tych okolicznościach Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] postąpił prawidłowo wzywając skarżącą pismem z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], do sprecyzowania w terminie 7 dni żądania zawartego w jej "skardze". W treści tego wezwania skarżąca została precyzyjnie poinformowana, z jakich powodów organ wezwał ją do usunięcia powyższego braku oraz pouczona, jakie są możliwości procesowe strony składającej "skargę" w trybie art. 235 K.p.a. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu w zakreślonym terminie. Ubocznie trzeba zauważyć, że również w kolejnych pismach kierowanych do organu w toku postępowania skarżąca nie sprecyzowała żądania zawartego w skardze z dnia 7 listopada 2012 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika przy tym, że organ pozostawił bez rozpoznania przedmiotową "skargę" w prawidłowej formie. Jakkolwiek bowiem powołany przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie wskazuje wymaganej formy pozostawienia podania bez rozpoznania, to przyjmuje się, iż zgodnie z wymogami zasady pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) organ powinien to uczynić w stosownym piśmie wskazującym na powody faktyczne i prawne takiego rozstrzygnięcia. Takie pismo zostało skierowane do skarżącej w dniu 5 grudnia 2012 r. i doręczone jej w dniu 7 grudnia 2012 r. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).