II SAB/Lu 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie wykonania zobowiązania zawartego w piśmie z [...] r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z [...] r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie wykonania zobowiązania zawartego w piśmie tego organu z 1 grudnia 2020 r. Zgodnie z jego treścią Burmistrz B. poinformował skarżącego, że udrożnienie kolein poprzez likwidację progów ziemnych wraz z pogłębieniem biegu drogi gminnej położonej na działce nr [...], w miejscowości G., na odcinku przylegającym do działki nr [...], wykonane zostanie do [...] r. Zdaniem skarżącego, pomimo upływu znacznego okresu czasu organ nie wykonał tego zobowiązania, co oznacza, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Co więcej działanie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia – zdaniem skarżącego – wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w następstwie przedmiotowego pisma odbyły się spotkania z mieszkańcami na których poruszany by temat możliwych do wykonania zabiegów na przedmiotowej drodze. W związku z brakiem współpracy i zgody mieszkańców jak również ograniczeniami prawnymi w zakresie możliwych ingerencji w strukturę drogi, nie doszło do wykonania zaplanowanych prac. Nadto organ podniósł, że pismo z 1 grudnia 2020 r. nie może być zakwalifikowane do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że nie przysługuje na nie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpocząć należy od wyjaśnienia, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia [...] r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że wszelka działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z powołanego art. 3 P.p.s.a., w którym zostały enumeratywnie wyliczone formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z [...] r. sygn. akt I OPS [...], pub. ONSAiWSA [...]/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Takich cech nie nosi natomiast czynność Burmistrza B. polegająca na zobowiązaniu się do wykonania konkretnych prac na drodze gminnej położonej na działce nr [...] w określonym terminie. Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się w żadnej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Stanowisko organu wyrażone w przedmiotowym piśmie nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego i nie wymaga władczego działania. Wyrażenie przez organ woli przeprowadzenia określonych robót nie jest zatem aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej. Wobec tego organ nie jest w żaden sposób zobligowany do wykonania złożonej deklaracji, bowiem ta nie ma żadnego umocowania ustawowego na gruncie prawa administracyjnego lub postępowania administracyjnego. Organ udzielił jedynie skarżącemu pisemnej odpowiedzi wyrażając wolę wykonania wskazanych w tym piśmie prac. Owo pismo niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ono nakierowane na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Samo w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Z tych względów pismo to nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a stronie skarżącej nie przysługuje swego rodzaju roszczenie "o wykonanie zobowiązania" wyrażonego w tym piśmie. Podsumowując, skoro sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to nie przysługuje również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Powyższe czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.