II SAB/Lu 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Burmistrza Miasta Hrubieszów w sprawie prawa pierwokupu dzierżawionej nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od odrzuconej skargi w kwocie 100 (sto) złotych). Pismem z 8 października 2024 r. E. L. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Hrubieszów w sprawie prawa pierwokupu dzierżawionej nieruchomości. Skarżący zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności poprzez niewydanie decyzji oraz stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji odmownej w określonym terminie, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśnił, że od ponad 20 lat dzierżawi od Gminy Miejskiej Hrubieszów cztery działki (jedną w części), na podstawie kolejnych umów na czas określony. W dniu 14 czerwca 2024 r. skarżący otrzymał od Burmistrza Miasta Hrubieszowa wypowiedzenie umowy dzierżawy z 7 czerwca 2024 r., ze skutkiem na dzień 30 września 2024 r., z uwagi na przeznaczenie nieruchomości objętych umową do sprzedaży. Skarżący stwierdził, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 423; dalej jako: u.k.u.r.). przysługuje mu ustawowe prawo pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rolnej. W odpowiedzi na wniosek o sprzedaż dzierżawionych gruntów na podstawie prawa pierwokupu, Burmistrz poinformował skarżącego, że ustawowe prawo pierwokupu nie ma zastosowania w przypadku przedmiotowych działek, z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren zabudowy usługowej i projektowaną drogę dojazdową. Skarżący skierował do Rady Miejskiej w Hrubieszowie skargę na działanie Burmistrza. Uchwałą z dnia 26 sierpnia 2024 r. Rada uznała skargę za niezasadną. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na jego żądanie, dotyczące skorzystania z ustawowego prawa pierwokupu, nie został wydany żaden akt administracyjny, co doprowadziło do sytuacji, w której został pozbawiony możliwości odwołania się od błędnego stanowiska organu. W ocenie skarżącego, Burmistrz zapoczątkował postępowanie administracyjne, choć zrobił to w sposób nieformalny, poprzez skierowanie pisma stanowiącego odpowiedź na żądanie skarżącego. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie załatwił sprawy w terminie, ani w przepisanej formie, w szczególności nie odmówił wszczęcia postępowania w formie postanowienia, ani nie wydał w sprawie decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego organ pozostaje bezczynny i na tą bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Hrubieszowa wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. Treść skargi wskazuje, że domniemana bezczynność miałaby odnosić się według skarżącego do niewydania aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji) w przedmiocie wniosku skarżącego o sprzedaż dzierżawionych przez niego od Gminy nieruchomości, z wykorzystaniem ustawowego prawa pierwokupu, mającego wynikać z art. 3 ust. 1 u.k.u.r. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy jej dzierżawcy, jeżeli: (1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej przez 3 lata, licząc od tej daty, oraz (2) nabywana nieruchomość rolna wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy. O treści umowy sprzedaży nieruchomości rolnej notariusz zawiadamia uprawnionych do prawa pierwokupu (ust. 2). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, jeżeli dzierżawcy przysługuje prawo pierwokupu, o którym mowa w ust. 1, zawiadomienie, o którym mowa w ust. 2, wywołuje skutki określone w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących prawa pierwokupu. W świetle obowiązujących przepisów żądanie skarżącego, zawarte w piśmie z 17 czerwca 2024 r., nie podlegało rozpoznaniu w drodze żadnego aktu czy czynności należących do właściwości organów administracji publicznej, w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim przypadku organ administracji publicznej nie wydaje żadnego aktu ani nie podejmuje żadnej czynności z zakresu prawa administracyjnego, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego wniosek nie inicjował postępowania administracyjnego, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Realizacja żądań skarżącego jest możliwa wyłącznie w formie czynności cywilnoprawnych – zawarcia stosownej umowy. Ewentualny spór na tym tle ma charakter cywilnoprawny i podlega kognicji sądów powszechnych, rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym. Nie jest to zatem sprawa administracyjne, lecz cywilna. Tym samym nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania w tym przedmiocie. Wobec powyższego sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.