II SAB/Lu 164/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. J. K. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. J. K. w L. do załatwienia wniosku F. S. z dnia 6 września 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. J. K. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. J. K. w L. na rzecz skarżącego F. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 6 września 2023 r., złożonym drogą elektroniczną z adresu [email protected] na adres [email protected], F. S. zażądał od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w L. (dalej: Dyrektor) udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Czy przed rozpoczęciem roku szkolnego 2023/2024 wysłano do uczniów szkoły wiadomość z prośbą o przedstawienie pisemnych zwolnień z uczestnictwa w lekcjach religii oraz mszy świętej? 2) Kto jest autorem tej wiadomości? (proszę o podanie imienia i nazwiska) 3) Proszę o udostępnienie pełnej treści tej wiadomości. Wnioskodawca zastrzegł jednocześnie, że w razie przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze należy zignorować dwa kolejne pytania. Ponadto zażądał przesłania informacji na adres [email protected]. W odpowiedzi na powyższe żądanie w dniu 7 września 2023 r. Dyrektor przesłał wnioskodawcy zrzut ekranu przedstawiający harmonogram uroczystego rozpoczęcia roku szkolnego 2023/2024 w dniu 4 września 2023 r., zawierający następujące informacje dotyczące mszy św. w tym dniu: "Godzina 9:00 klasy V, VI, VII - po zakończonych spotkaniach z wychowawcami uczniowie wraz z nauczycielami udają się na Mszę św. do kościoła. Po zakończeniu uczniowie powinni zostać przyprowadzeni pod budynek szkoły (...). Godzina 10:00 – Msza św. w kościele p.w. [...]. Uczniowie klas II, III, IV, VIII rozpoczynają Mszą św. Po zakończeniu Mszy św. wychowawcy klas przyprowadzają uczniów do budynku szkoły. Uczniowie klas II, III, ewentualnie IV – przychodzą do kościoła z rodzicami lub są przyprowadzani ze świetlicy szkolnej przez wychowawców" (k. 8 akt sąd.). W piśmie z 7 września 2023 r. F. S. potwierdził otrzymanie powyższego zrzutu ekranu i ponownie zażądał udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 6 września 2023 r. w zakresie pierwszego i drugiego pytania. Tego samego dnia Dyrektor odpowiedział, że "anonimowe żądanie udostępnienia informacji publicznej, również to nadesłane pocztą elektroniczną, nie spełnia wymogów wniosku w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy i nie generuje obowiązku udostępnienia informacji publicznej". F. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) poprzez ich niezastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł ponadto, że żaden przepis prawa nie nakazuje wnioskodawcy podawać danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wyjaśnił, że na zapytanie o dostęp do informacji publicznej udzielono ogólnej informacji, która była kopią ogłoszenia zamieszczonego na stronie internetowej szkoły oraz pouczono, że zapytanie nie spełnia wymogów określonych w art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dalej wskazał, że w zamieszczonym na stronie internetowej ogłoszeniu podana była informacja związana z organizacją pierwszego dnia nauki w roku szkolnym 2023/2024. Organizacja tego uroczystego dnia uwzględniała godziny i formy spotkań dyrektora z nauczycielami i uczniami poszczególnych klas. Informacja zawierała również godzinę mszy świętej organizowanej przez księdza katechetę we współpracy z proboszczem parafii. Udział w tym wydarzeniu był dobrowolny. Informacja nie zawierała żadnych stwierdzeń dotyczących zwolnień z udziału w uroczystości czy też w lekcjach religii. Dalej Dyrektor wyjaśnił: "zwracam uwagę, że w wystosowanej przez dyrektora szkoły informacji nie ma mowy o przymusie czy obowiązkowym uczestnictwie, zawierała ona jedynie informację związaną z harmonogramem dnia oraz zapewnieniem uczniom bezpieczeństwa w drodze do i z kościoła". W piśmie z 9 listopada 2023 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w L. dopuścił się bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z 6 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych dyrektorzy szkół są uznawani za podmioty obowiązane od udostępnienia informacji publicznej, czy to jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w znaczeniu funkcjonalnym - zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów), czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12; wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2020 r., IV SAB/Po 49/20). Należy więc uznać, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w L. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwe jest również, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca istnienia obowiązku zwolnień uczniów z zajęć organizowanych lub współorganizowanych przez szkołę jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Nie ma racji Dyrektor, wskazując, że anonimowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, również ten wniesiony drogą elektroniczną, nie rodzi po stronie organu obowiązku udostępnienia żądanej informacji. W orzecznictwie sądowym od dawna ugruntowany jest pogląd, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania), braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16). Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasno sformułowane żądanie. W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę jego danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć anonimowo. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 17 października 2023 r., III OSK 1559/22; wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor nie podjął żadnego z wyżej wymienionych działań, co czyni skargę na bezczynność zasadną. Wprawdzie Dyrektor prowadził z wnioskodawcą korespondencję, jednak w wysłanych pocztą elektroniczną pismach nie odpowiedział na żadne z pytań zamieszczonych we wniosku z 6 września 2023 r. Należy zwrócić uwagę na to, że odpowiedź na pytanie pierwsze sprowadza się w zasadzie do prostego potwierdzenia albo zaprzeczenia. W żadnym z pism skierowanych do skarżącego Dyrektor na to pytanie nie odpowiedział. Z pewnością za taką odpowiedź nie można uznać przesłania harmonogramu rozpoczęcia roku szkolnego 2023/2024, w którym zawarte są wzmianki o organizowanej w tym dniu mszy świętej, ponieważ skarżący nie pytał ani o ten harmonogram, ani o to, czy planowana jest w tym dniu msza święta. Zadane przez niego pytanie było jednoznaczne: "czy przed rozpoczęciem roku szkolnego 2023/2024 wysłano do uczniów szkoły wiadomość z prośbą o przedstawienie pisemnych zwolnień z uczestnictwa w lekcjach religii oraz mszy świętej?" Na tak zadane pytanie Dyrektor odpowiedzi nie udzielił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wprawdzie wyjaśnił, że uczestnictwo we mszy świętej było dobrowolne, jednak już w następnym zdaniu znów powołał się na informację odnośnie do harmonogramu rozpoczęcia roku szkolnego, podnosząc, że informacja ta "nie zawierała żadnych stwierdzeń dotyczących zwolnień z udziału w uroczystości czy też w lekcjach religii". Względy racjonalności nakazują przyjąć, że okoliczność, iż informacja zawierająca harmonogram rozpoczęcia roku szkolnego nie zawierała żadnych stwierdzeń dotyczących zwolnień z udziału w uroczystości czy też w lekcjach religii w żadnym razie nie oznacza, że taka informacja nie została zamieszczona gdzie indziej. Dyrektor skoncentrował wszelkie wyjaśnienia na treści harmonogramu rozpoczęcia roku szkolnego w sytuacji, gdy pytania skarżącego nie dotyczyły tego harmonogramu. Stąd udostępnienie tego harmonogramu skarżącemu nie stanowi odpowiedzi na którekolwiek pytanie zawarte we wniosku. Ponadto należy zauważyć, że gdyby na pierwsze pytanie Dyrektor odpowiedział przecząco, byłby zwolniony z udostępnienia informacji w zakresie pytania drugiego i trzeciego. Powyższe prowadzi do wniosku, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z 6 września 2023 r. Konieczne było więc zobowiązanie tego organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I sentencji wyroku). Wprawdzie w piśmie z 7 września 2023 r. skarżący zażądał udostępnienia informacji w zakresie pytania 1 i 2, to jednak skarga na bezczynność obejmuje całość wniosku, a ponadto Sąd, nie będąc związanym żądaniem sformułowanym w skardze, zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku w całości, tj. w zakresie pytań 1, 2 i 3. Sąd nie przesądza jednocześnie, czy wnioskowana informacja powinna być udostępniona, jednakże uznaje, że żądanie dotyczy informacji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który zwalnia organ z rozpatrzenia wniosku. Forma i sposób załatwienia wniosku pozostaje w gestii Dyrektora, który powinien załatwić wniosek w jednej ze wskazanych wyżej form przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność Dyrektora nie ma znamion rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie organ niezwłocznie zareagował na wniosek skarżącego. Wprawdzie nie załatwił wniosku w sposób właściwy, na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak nie wynikało to ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji intencji wnioskodawcy oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornie w działaniu Dyrektora nie można doszukiwać się przejawów lekceważenia czy próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest głównym zadaniem dyrektora szkoły. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu od Dyrektora zwrot kwoty 100 zł obejmującej uiszczony wpis od skargi. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania podlegające zwrotowi. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.