II SAB/Lu 164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. R. i J. R. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz E. R. i J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 października 2025 r. E. R. i J. R. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawcy") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta (dalej także jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie – jak określili – braku merytorycznego rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia 1 sierpnia 2025 r. Skarżący wskazali, że skarga dotyczy bezczynności organu, który w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, udzielonego inwestorowi nieposiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w sytuacji, kiedy celem była przebudowa budynku, uchyla się od prowadzenia postępowania zgodnego z prawem. Rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), według skarżących, polega na kontynuacji systematycznych uchybień organu. Bezczynność organu w 2025 r. objawia się brakiem postanowienia w sprawie żądań kluczowych dla postępowania: włączenia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., rozszerzenia podstawy wznowienia o art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., co uniemożliwia usunięcie pierwotnych, rażących wad decyzji głównej, takich jak pominięcie właścicieli udziałowych i procedowanie na podstawie fałszywych przesłanek. Aktualna bezczynność stanowi zatem eskalację pierwotnych, rażących naruszeń art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenia prawa mają charakter systemowy, rażąco naruszane są zasady równego traktowania stron oraz chronione konstytucyjnie prawa i swobody właścicieli udziałowych nieruchomości pominiętych w postępowaniu, w tym naruszenie przepisów: - art. 123 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wydania wymaganego postanowienia w sprawie żądań skarżących z dnia 1 sierpnia 2025 r. (dat. włączenia stron i rozszerzenia podstawy wznowienia), co stanowi bezpośrednią przyczynę bezczynności organu; - art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia wszystkich stron postępowania w kolejnych dwóch postępowaniach wznowieniowych (pierwsze wznowienie postępowania z dnia 15 stycznia 2021 r., z wniosku innego współwłaściciela), co świadczy o stałym i rażącym naruszeniu praw rzeczowych i procesowych współwłaścicieli nieruchomości; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuznanie właścicieli udziałowych nieruchomości za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę; - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłączenie właścicieli udziałowych nieruchomości do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co narusza zarówno ich prawa procesowe, jak i fundamentalną zasadę zaufania do organów administracji publicznej w sytuacji obowiązku organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zasadę ochrony własności; - art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad równego traktowania stron i zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej - całkowicie błędne odesłanie wniosku skarżących z dnia 12 października 2020 r. bez merytorycznego rozpoznania do organu II instancji w sytuacji, kiedy wniosek skarżących był wniesiony po terminie i środek prawny, o który występowali we wniosku nie przysługiwał im z uwagi na zasadę trwałości decyzji prawomocnych, a przysługiwało im wznowienie postępowania, co zostało uznane przez NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 451/22 za naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa poprzez nieprzywołanie wszystkich właścicieli nieruchomości do postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i późniejszych wszczętych postępowaniach poprzez nieuznanie ich praw współwłasności; - art. 8 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zobowiązującej organy do zachowania proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron i zakazu dyskryminacji w relacjach jednostki z organem administracyjnym poprzez pominięcie w postępowaniu głównym współwłaścicieli nieruchomości i braku ich powiadomienia przez organ o decyzji udzielającej C. Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę; - art. 9 k.p.a. - rażące naruszenie prawa poprzez niepowiadomienie obywatela o stanie prawnym sprawy i środkach prawnych jakie mu przysługują w zw. z obowiązkiem organu czuwania nad słusznym interesem stron postępowania i błędne odesłanie wniosku skarżących, wniesionego do właściwego organu bez jego merytorycznego rozpoznania i bez uprzedniego skontaktowania się z wnioskodawcą, co spowodowało wszczęcie nieprawidłowej procedury 2-stopniowej; - art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez procedowanie wniosku z uchybieniem terminu do jego wniesienia (o ponad 2 lata i 7 miesięcy), któremu bieg w sprawie niewłaściwie nadał Prezydent Miasta. Błąd ten istotnie wpłynął na interes prawny skarżących, skutkując uruchomieniem niewłaściwego postępowania administracyjnego w sprawie, która była już prawomocnie zakończona. Postępowanie administracyjne przy braku przywrócenia terminu, mimo wniosku właściciela udziałowego z dnia 12 października 2020 r. wraz z odrzuceniem jego odwołania od decyzji głównej świadczy, że organ w sposób oczywisty nie poczynił żadnych ustaleń, całkowicie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy przedstawionej we wniosku obywatela, co rażąco narusza przepisy postępowania regulujące kwestię ustaleń faktycznych, rażąco narusza zasady rzetelności i prawidłowości postępowania i jest podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie przedstawionym w naszym wniosku z dnia 1 sierpnia 2025 r., tj. uznania za strony postępowania wszystkich właścicieli udziałowych nieruchomości przy ul. [...] w C. oraz rozszerzenie podstawy prawnej postanowienia o wznowieniu postępowania poprzez uwzględnienie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a., które w świetle ustalonego stanu faktycznego wymagają wydania postanowienia wznowienia postępowania z urzędu; 2. zobowiązanie do ponownego wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 z prawidłowym ustaleniem stron postępowania, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. i zobowiązaniem do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania I z przywołaniem świadków, których zeznania są kluczowe dla sprawy oraz ponowne zebranie materiałów w sprawie. Tak jak w obecnym postępowaniu wznowionym z wniosku strony, w poprzednio prowadzonym także z wniosku strony (inny właściciel) w roku 2021 właściciele pominięci w postępowaniu głównym nie byli zawiadomieni i nie brali w nich udziału. Systematycznie organ uznawał za strony jedynie wnioskodawców, przy jednoczesnym pomijaniu pozostałych współwłaścicieli, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania stron (art. 8, art. 10, art. 28 k.p.a.), w związku z tym wnosimy o dokonanie oceny prawnej takiego postępowania. Pominięcia współwłaścicieli w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ mają charakter systemowy i w rażący sposób naruszają ich prawa rzeczowe i procesowe; 3. uznanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem przysługujących skarżącym praw i swobód zawartych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP; 4. wydanie dyspozycji do wykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 k.p.k. złożenia zawiadomienia o podejrzeniu doręczenia w charakterze dowodów przez C. Spółdzielnię Mieszkaniową w C. nieprawdziwych dokumentów w sprawie o udzielenie jej pozwolenia na budowę: nieprawdziwych danych zawartych w Inwentaryzacji z 2016 r., projekcie budowlanym z 2017 r., opinii technicznej z 2021 r., wykonanych na zlecenie Spółdzielni pomiarów konstrukcji stropodachu niezgodnych z faktami i dokonanych na ich podstawie obliczeń obciążenia konstrukcji w celu wykonania zbędnej przebudowy konstrukcji, która była bezpieczna bez wzmocnień, z przymuszeniem wyłączenia z eksploatacji lokali własnych oraz nierzetelnego protokołu z 6 marca 2018 r., który poprzez manipulacje dokonane w treści miał dowodzić, że w tym dniu Zarząd Spółdzielni miał poinformować właścicieli o dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i dacie jej uprawomocnienia; 5. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżących na rzecz Miasta C. kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy objętej skargą. Organ uznał, że skarga dotyczy bezczynności w sprawie wniosku skarżących z dnia 12 października 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 22 lutego 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. Spółdzielni Mieszkaniowej w C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach o numerach ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w C.. Prezydent wyjaśnił, że początkowo ww. wniosek nie był przez organy administracji kwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka kwalifikacja dokonana została dopiero w toku postępowania sądowoadministarcyjnego. W dniu 15 kwietnia 2025 r. Wojewoda L. zwrócił Prezydentowi - jako organowi I instancji - akta sprawy wraz z projektem budowlanym oraz przekazał kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 234/21 i kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazał, że: "(...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 30 marca 2021 r. sygn. akt li SA/Lu 51/21, akceptując rozpatrzenie przez Wojewodę pisma z 12 października 2020 r. jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie wykluczył w żaden sposób, że pismo to (czy też pismo zatytułowane jako odwołanie) nie może być jednocześnie zakwalifikowane jako wniosek w wznowienie postępowania. Analiza uzasadnienia powyższego wyroku prowadzi wręcz do wniosku, że zdaniem Sądu takie dwutorowe rozpatrzenie żądań zawartych w pismach z 12 października 2020 r. byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione". W związku z powyższym Prezydent postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., w wyniku czego wydana została decyzja z dnia 31 października 2025 r., znak: [...], którą umorzono wznowione postępowanie administracyjne. Decyzja ta została w dniu 5 listopada 2025 r. doręczona E. R., w dniu 6 listopada 2025 r. pełnomocnikowi C. Spółdzielni Mieszkaniowej w C., natomiast oczekuje na doręczenie J. R. (drugie awizowanie). Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie toczy się aktualnie żadne postępowanie przed Prezydentem Miasta. Następnie organ wskazał, że w dniu 8 września 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło ponaglenie wnioskodawców w zakresie prowadzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. Prezydent pismem z dnia 12 września 2025 r. przekazał ww. ponaglenie do Wojewody L., który postanowieniem z dnia 22 września 2025 r., znak: [...], uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Odnosząc się do treści złożonej do Sądu skargi, organ podniósł, że wydaje się, iż skarżący upatrują bezczynności organu w tym, że ich zdaniem nie został rozpatrzony wniosek z dnia 1 sierpnia 2025 r. "o oficjalne rozszerzenie podstawy prawnej postanowienia z dnia 14 maja 2025 r. o wznowieniu postępowania poprzez uwzględnienie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz o włączenie do wznowionego postępowania wszystkich stron". Z treści skargi wynika zatem, że nie tyle sporna jest kwestia stanu bezczynności organu, co zdaniem skarżących, że ich wnioski składane w toku postępowania nie zostały rozpatrzone zgodnie z żądaniami w nich zawartymi. Zdaniem Prezydenta, organ administracji nie ma obowiązku podejmowania odrębnego postanowienia celem rozpatrzenia tak postawionego wniosku. Zatem zarzut skargi trudno, co do zasady, wiązać z problematyką bezczynności organu, ponieważ wystarczy, że do takiego wniosku organ ustosunkuje się w decyzji kończącej sprawę, która podlega kontroli instancyjnej. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie zapadło rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. wznowione postępowanie administracyjne zostało umorzone. Organ administracji w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się do treści ww. wniosku. Również wniosek skarżących o uznanie we wznowionym postępowaniu administracyjnym za strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w C., zdaniem organu, trudno, co do zasady, wiązać z problematyką bezczynności organu. Prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania podlega merytorycznemu badaniu w toku kontroli instancyjnej. Organ dodał, że Prokuratora Rejonowa w C. badała już sprawę i postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego, umorzyła śledztwo w sprawie złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek skarżących postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. i zakończonego decyzją z dnia 31 października 2025 r. Organ szczegółowo opisał czynności podjęte w toku postępowania wznowieniowego, w tym dotyczące żądań zgłoszonych przez skarżących we wniosku z dnia 1 sierpnia 2025 r. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2025 r. oznaczonym jako: "Replika na Odpowiedź Organu oraz uzupełnienie materiału dowodowego" skarżący – powołując się na przepis art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – sprzeciwili się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym i wnieśli o wyznaczenie rozprawy. Ponadto zarzucili, że organ błędnie wywodzi, iż wydanie decyzji z dnia 31 października 2025 r. o umorzenie postępowania (wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) sanuje stan bezczynności wobec wniosku skarżących z dnia 1 sierpnia 2025 r. podnieśli, że wniosek ten zawierała żądanie rozszerzenia podstawy wznowienia o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., zaś organ, zamiast wydać w tym zakresie stosowne postanowienie (o wznowieniu lub odmowie) pominął te żądania milczeniem w sentencji rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, błędna jest również argumentacja, że ustalenie stron "nie wiąże się z bezczynnością" i należy to zostawić "kontroli instancyjnej" (czyli odwołaniu). Ustalenie kręgu stron postępowania jest bowiem pierwszym i podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wyjaśnić należy, że w przypadku skargi na bezczynność, podstawą do skierowania jej do rozpoznania w trybie uproszczonym jest art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zaś art. 119 pkt 2 p.p.s.a. powołany przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2025 r. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy (por. wyroki NSA: dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1358/18; z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3377/17). Stąd wniosek skarżących o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy, nie był dla Sądu wiążący. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd - również w przypadku spraw kwalifikujących się do rozpoznania w trybie uproszczonym - może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest ku temu podstaw. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie budzą bowiem wątpliwości, dla wyeliminowania których niezbędne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Oceniając skargę w pierwszym rzędzie pod kątem jej dopuszczalności wskazać należy, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem, został spełniony. Skarżący wniesienie skargi poprzedzili bowiem skierowaniem do Wojewody L., za pośrednictwem Prezydenta Miasta, ponaglenia z dnia 8 września 2025 r. dotyczącego bezczynności Prezydenta w prowadzonym na skutek wniosku skarżących z dnia 12 października 2020 r. postępowaniu wznowieniowym. Ponaglenie skarżących zostało przez Wojewodę uznane za nieuzasadnione postanowieniem z dnia 22 września 2025 r., znak: [...] (k. 124-128 akt adm., teczka nr 11), jednak podkreślić trzeba, że treść rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia podjętego w wyniku rozpatrzenia na ponaglenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności późniejszej skargi na bezczynność, ani tym bardziej nie przesądza o wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Sposób rozpatrzenia ponaglenia przez właściwy organ jest irrelewantny dla oceny tak dopuszczalności, jak i zasadności skargi na bezczynność. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ, aby wnieść skargę na bezczynność. Niezbędne ku temu jest samo "wniesienie" ponaglenia, jako realizacja wymogu formalnego z art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13). W ramach oceny dopuszczalności skargi wskazać ponadto należy, że podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi okoliczność, iż dotyczy ona bezczynności w postępowaniu wznowieniowym, które zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2025 r. o umorzeniu postępowania. Powyższa decyzja została bowiem wydana już po wniesieniu skargi (skarga wpłynęła do Urzędu Miasta C. w dniu 15 października 2025 r. – k. 2 akt sądowych). Skoro więc data wniesienia skargi na bezczynność organu poprzedza datę zakończenia przez ten organ postępowania administracyjnego, skargę uznać należy za dopuszczalną w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (por. też postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2272/21). Okoliczność wydania przez Prezydenta decyzji kończącej postępowanie już po wniesieniu skargi, ma jedynie taki skutek, że wyłącza możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania decyzji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bądź stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Aktualna natomiast pozostaje ocena, w kontekście art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego przez organ działania ani prawidłowości poprzedzającego jego podjęcie postępowania. Sąd ma jedynie obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej, natomiast skarga taka nie służy kwestionowaniu prawidłowości działania podjętego przez organ w prowadzonym postępowaniu, albowiem to może być ocenie przez sąd jedynie w ramach rozpoznawania skarg na określone rozstrzygnięcia (akty lub czynności) organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 827/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Gd 51/25; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). W związku z powyższym, wbrew przekonaniu skarżących, podstawą do przypisania Prezydentowi bezczynności w prowadzonym na wniosek skarżących postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji ostatecznej tego organu z dnia 22 lutego 2018 r. o pozwoleniu na budowę, nie mogą być zarzuty dotyczące nierozszerzenia podstawy prawnej wznowienia postępowania oraz nierozszerzenia kręgu stron wznowionego postępowania, o co skarżący zwrócili się do organu w piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r. Jak wynika z akt sprawy, uwzględniając kwalifikację pisma skarżących z dnia 12 października 2020 r. przyjętą w wyroku WSA w Lublinie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 234/21 i zaaprobowaną w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 451/22, Prezydent postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 22 lutego 2018 r., w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r., skarżący zwrócili się natomiast do organu o rozszerzenie podstawy wznowienia o przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji ewentualne uwzględnienie powyższego wniosku (z dnia 1 sierpnia 2025 r.) nie wymagało ponownego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 22 lutego 2018 r., skoro postępowanie wznowieniowe w tej sprawie było już w toku. Uwzględnienie żądania skarżących mogło nastąpić wyłącznie w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, poprzez dokonanie w niej weryfikacji decyzji z dnia 22 lutego 2018 r. nie tylko na gruncie przesłanki będącej pierwotną podstawą wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz również na gruncie przesłanek powołanych przez skarżących w toku postępowania wznowieniowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Ewentualny brak rozszerzenia przez organ podstaw wznowienia postępowania nie może być zatem w tej sytuacji podstawą do formułowania wobec organu zarzutu bezczynności, lecz może być podstawą zarzutu wobec prawidłowości (kompletności) decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Jak już natomiast wyżej wskazano, prawidłowość wydanej w postępowaniu decyzji nie może być natomiast badana przez Sąd w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność. Słusznie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, iż kwestia rozszerzenia podstaw wznowienia nie jest związana z ewentualną bezczynnością organu, lecz z prawidłowością decyzji kończącej postępowania i jako taka może być badana jedynie w ramach kontroli instancyjnej (oraz sądowej) takiej decyzji. Podobnie należy ocenić kwestię prawidłowego ustalenia kręgu stron wznowionego postępowania. Ewentualny brak zapewnienia w postępowaniu udziału wszystkim stronom również bowiem może być podstawą zarzutu wobec wydanego w danym postępowaniu rozstrzygnięcia, nie zaś podstawą do przypisania organowi bezczynności. Przy tym organowi nie można też zarzucić bezczynności w zakresie załatwienia żądania rozszerzenia kręgu stron postępowania zgłoszonego w piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r., albowiem żądanie takie nie wymaga podjęcia formalnego rozstrzygnięcia, a jego uwzględnienie może wyrażać się jedynie w faktycznym zapewnieniu przez organ udziału w postępowaniu dodatkowym podmiotom. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że w ramach postępowania ze skargi na bezczynność sąd nie kontroluje podjętych przez organ czynności i wydanych aktów pod kątem ich prawidłowości, a jedynie ocenia, czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten definiuje natomiast bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie (rozumiane jako odpowiedni akt lub czynność) nie zostało wydane. Przy tym zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie podjęcia decyzji, określonego rodzaju postanowień lub innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W istocie zatem gdyby przyjąć, że rozpoznawana skarga – zgodnie z oznaczeniem jej przedmiotu zawartym w petitum – dotyczy bezczynności w sprawie żądania rozstrzenia podstaw wznowienia w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym oraz rozszerzenia kręgu stron tego postępowania – to tak zakwalifikowaną skargę uznać należałoby za niedopuszczalną, bowiem powyższe żądania nie wiążą się z podjęciem aktów lub czynności, których brak może być zwalczany w drodze skargi na bezczynność. Z tego samego powodu przedmiotem skargi na bezczynność nie może być również skierowanie przez organ administracji do właściwej Prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. Mając jednak na uwadze, że poza powyższymi kwestiami rozpoznawana skarga obejmuje także zarzut co do długości prowadzonego przez Prezydenta postępowania wznowieniowego (wynikającej z początkowo niewłaściwej kwalifikacji ich wniosku z dnia 12 października 2020 r.), Sąd zakwalifikował niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., i w ramach takiej kwalifikacji ocenił, czy w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym Prezydent dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmując powyższą kwalifikację skargi Sąd miał na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w takim zakresie, Sąd ocenił ją jako częściowo zasadną. Przypomnieć należy, że skarżący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja Prezydenta z dnia 22 lutego 2022 r., wystąpili we wniosku z dnia 12 października 2020 r. Do wznowienia postępowania na skutek powyższego wniosku doszło natomiast dopiero w dniu 14 sierpnia 2025 r., zaś do zakończenia postępowania wznowieniowego w drodze decyzji – w dniu 31 października 2025 r. Zestawienie powyższych dat nie pozostawia wątpliwości, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania nie został załatwiony w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Z powyższych względów uzasadnione jest stwierdzenie, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezydent dopuścił się bezczynności w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 22 lutego 2018 r. (pkt I sentencji). Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności sprawy dają podstawy do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Pomimo, iż zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżących z dnia 12 października 2020 r. miała charakter znaczny, to jednak nie można pomijać faktu, iż wynikał ona z tego, że organ początkowo – kierując się literalnym oznaczeniem tego wniosku (pisma) – uznał je za odwołanie od decyzji z dnia 22 lutego 2018 r. i według takiej kwalifikacji pismu temu nadał bieg (tj. przekazał je Wojewodzie L., który postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania). Konieczność zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 12 października 2020 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., została dostrzeżona dopiero przez Wojewódzki Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 234/21, którym uchylono postanowienie Wojewody L. z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. Wyjaśnić należy, że u podstaw uchylonych ww. wyrokiem postanowień o odmowie wznowienia postępowania legło stwierdzenie, iż skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie, przy czym organy przyjęły, że żądanie wznowienia postępowania skarżący zgłosili dopiero we wniosku z dnia 26 listopada 2026 r. Uchylając ww. postanowienia Sąd dostrzegł natomiast, że już w piśmie z dnia 12 października 2020 r. (oznaczonym jako "odwołanie" od decyzji z dnia 22 lutego 2018 r.) skarżący zawarli narrację nawiązującą do przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Sąd – mając na uwadze, że "stanowisko organów doprowadziło w rzeczywistości do pozbawienia strony możliwości weryfikacji spornej decyzji w trybie wznowieniowym" - uznał, że "pismo z dnia 12 października 2020 r. należało potraktować, mimo nazwania go odwołaniem, jako wniosek o wznowienie postępowania." Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli C. Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. oraz Wojewoda L.. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 451/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, aprobując stanowisko co do kwalifikacji pisma z dnia 12 października 2020 r. wyrażone w wyroku Sądu I instancji. Zatem ww. wyrok WSA w Lublinie stał się prawomocny (i tym samym wiążący dla organów) dopiero z dniem 10 stycznia 2025 r. Jednocześnie z akt wynika, że akta sprawy po uprawomocnieniu się ww. wyroków zostały przekazane Prezydentowi Miasta w dniu 15 kwietnia 2025 r., który stosując się następnie do oceny prawnej wyrażonej w zapadłych wyrokach, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r. wznowił - na wniosek skarżących z dnia 12 października 2020 r. - postępowanie zakończone decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., a następnie w dniu 31 października 2025 r. (po uprzednim przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. terminu zakończenia postępowania wznowieniowego – zawiadomienie z dnia 9 września 2025 r., k. 110 akt adm., teczka nr 11), wydał decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że zasadniczą przyczyną bezczynności organu w sprawie wznowienia na wniosek skarżących z dnia 12 października 2020 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., była wadliwa kwalifikacja tego wniosku. Błąd ten nie może być natomiast uznany za rażący, albowiem niewątpliwie przyczyniło się do niego oznaczenie wniosku z dnia 12 października 2020 r. nadane mu przez samych skarżących. W konsekwencji również zaistniałej w sprawie bezczynności nie można zakwalifikować, jako rażąco naruszająca prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, lecz konieczne jest również stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.m.in. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Skoro w chwili rozpoznania skargi organ nie pozostawał już sprawie bezczynny, albowiem zakończył wznowione postępowanie administracyjne decyzją z dnia 31 października 2025 r., postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji.). W konsekwencji stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie zawartego w niej wniosku o wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji). Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednocześnie, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK [...]; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponadto za zastosowaniem wnioskowanej grzywny nie mogła przemawiać obawa co do dalszej bezczynności organu, albowiem postępowanie wznowieniowe, w którym Prezydent dopuścił się bezczynności, zostało już zakończone. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (pkt V sentencji). Wyjaśnić należy, że pomimo iż skarżący nie zgłosili żądania zwrotu kosztów postępowania, Sąd zobowiązany był orzec w tym zakresie z urzędu, albowiem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym i skarżący (do dnia wydania wyroku) nie byli w niniejszym postępowaniu reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika (art. 210 § 2 p.p.s.a.).