II SAB/Lu 166/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie do rozpoznania wniosku F. z siedzibą w L. z 12 lipca 2025 r. – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie na rzecz F. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja, skarżąca) złożyła 15 lipca 2025 r. wniosek do Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie (dalej także jako: Dyrektor, organ) o udostępnienie "dokumentacji projektowej na przebudowę/rozbudowę ul. [...] w L. na odcinku od ul. [...] do al. [...] w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz branży drogowej." W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor, pismem z 30 lipca 2025 r. powiadomił skarżącą, że dokumentacja ta nie została jeszcze zakończona i "jest obecnie w trakcie realizacji". Kontynuując prowadzenie korespondencji z organem, Fundacja wnioskiem z 30 lipca 2025 r. zwróciła się do Dyrektora o "udostępnienie treści pism wraz z załącznikami dot. wyrażenia opinii przez Radę Dzielnicy [...] dot. przebudowy ul. [...]. Proszę zarówno o Państwa pismo w tej sprawie, jak i stanowisko Rady Dzielnicy. Pisma te stanowią dokumenty urzędowe i stanowią informację publiczną." W odpowiedzi na wniosek z 30 lipca 2025 r., organ wskazał, że żądanie zostało sformułowane nieprecyzyjnie oraz na takim poziomie ogólności, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu tego żądania w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Dyrektora niewskazanie dat lub okresu, z którego mają pochodzić dokumenty, powoduje, że organ nie jest w stanie w sposób jednoznaczny ustalić zakresu poszukiwanej informacji (pismo z 13 sierpnia 2025 r.). Fundacja 3 listopada 2025 r. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora w sprawie rozpatrzenia wniosku z 30 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem strony zakres wniosku jest oczywisty. Skarżąca wskazała, że w 2023 r. organ ogłosił zamówienie publiczne pn. "Postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na opracowanie kompletnej dokumentacji projektowej na przebudowę/rozbudowę ul. [...] w L. na odcinku od ul. [...] do al. [...] oraz sprawowanie nadzorów autorskich". W skardze wskazano, że "przedmiot wniosku Fundacji jest tożsamy z nazwą tego zlecenia". Fundacja podkreśliła, że organ nie miał problemu ze zidentyfikowaniem sprawy, odpowiadając na pierwszy wniosek z 15 lipca 2025 r. Ponadto skarżąca wskazała, że wskazana we wniosku ulica nie przechodziła żadnej innej przebudowy od czasu powstania organu (ani jego poprzedników), co jednoznacznie wskazuje, że pytanie dotyczy wyłącznie ww. zamówienia publicznego. W związku z tym stwierdziła, że zarzut braku wskazania dat jest bezzasadny. W ocenie strony oczywistym jest, że wniosek obejmuje dokumenty powstałe od momentu ogłoszenia przetargu (2023 r.), czyli okres ostatnich 2 lat. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny lub orzeczenie sumy na rzecz Fundacji. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie; a w przypadku uwzględnienia skargi – o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postepowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 13 sierpnia 2025 r. Ponadto wskazał, że działanie skarżącej nosi znamiona nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W związku z powyższym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podjął w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępnił informacji publicznej w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie nie było sporne, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Organ wywodzi, że wniosek Fundacji został skonstruowany w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Pominął jednak, że zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie podjął koniecznych czynności wyjaśniających – w sytuacji, gdy stwierdza, że żądanie udostępnienia informacji nie jest wystarczająco jasne i konkretne. Jest oczywiste, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej wnioskodawca nie ma informacji, do których chce uzyskać dostęp. W takim stanie rzeczy precyzyjne sformułowanie wniosku może być utrudnione. Każdy podmiot, do którego kierowany jest taki wniosek musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który może nie orientować się co do treści i formy zgromadzonych danych. Jeżeli zatem organ uznaje żądanie za niezrozumiałe, to zobowiązany jest wskazać na czym polega niejasność wniosku. Takie działanie stanowi minimalną wręcz gwarancję urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji publicznej. Zawiadamiając wnioskodawcę, że wniosek jest niejasny lub zawiły organ ma obowiązek w sposób precyzyjny i konkretny wskazać, z czego wynikają trudności w zrozumieniu intencji strony żądającej informacji publicznej. W przeciwnym przypadku twierdzenie organu, że wniosek jest niejasny pozostaje całkowicie gołosłowne i może stanowić próbę uchylenia się od realizacji obowiązku wynikającego z u.d.i.p. Nawet jeśli wniosek jest niejasny czy nieprecyzyjny, adekwatna reakcja organu powinna nastąpić w ustawowym terminie. Jeżeli treść wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie, to dopiero wyjaśnienie i sprecyzowanie tej treści przez wnioskodawcę na wezwanie organu, umożliwia rozpoznanie wniosku od chwili, w której jego treść była jasna (por. wyrok NSA z 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 241/23). Sąd miał na uwadze, że w aktach sprawy znajdują się dwa wnioski Fundacji, lecz skarga dotyczyła bezczynności w sprawie wniosku z 30 lipca 2025 r. Niewątpliwie jednak pismo to zostało sporządzone w związku z odpowiedzią na wniosek Fundacji z 15 lipca 2025 r., zatem powinno być wykładane z uwzględnieniem tych dwóch pism (tj. wniosku i odpowiedzi organu na ten wniosek). Mając powyższe na uwadze nie sposób podzielić twierdzenie organu, że treść wniosku Fundacji wzbudza wątpliwości interpretacyjne. Skarżąca zwróciła się o udostępnienie treści opinii Rady Dzielnicy [...] dotyczącej przebudowy ulicy [...] (treść wniosku z 30 lipca 2025 r.), a wniosek dotyczył inwestycji obejmującej "przebudowę/rozbudowę ul. [...] w L. na odcinku od ul. [...] do al. [...]" (treść wniosku z 15 lipca 2025 r.) – w odniesieniu do której dokumentacja projektowa była w trakcie realizacji w chwili udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek z 15 lipca 2025 r. (pismo Dyrektora z 30 lipca 2025 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że wniosek Fundacji jest jasny i konkretny – w związku z czym nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości. Niezrozumiała jest natomiast argumentacja Dyrektora. Organ nie wskazał żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że treść wniosku może być rozbieżnie interpretowana. Słusznie skarżąca zauważyła, że Dyrektor nie wykazał, aby droga objęta wnioskiem podlegała licznym inwestycjom przez co ustalenie zakresu wniosku stałoby się niemożliwe. Ponadto z treści wniosku z 15 lipca 2025 r. oraz odpowiedzi na ten wniosek jasno wynika zakres czasowy, który objął złożony następnie wniosek z 30 lipca 2025 r. W związku z powyższym stanowisko Dyrektora, że brak wskazania konkretnych dat lub okresu powoduje, że organ nie jest w stanie ustalić zakresu poszukiwanej informacji, należy uznać za bezpodstawne. Wniosek dotyczy informacji publicznej. Fundacja wniosła o udostępnienie opinii Rady Dzielnicy [...] (jednostki pomocnicze gminy) w sprawie przebudowy drogi – a zatem w sprawie publicznej, dotyczącej majątku publicznego. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej i nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Sąd stanął na stanowisku, że żądane informacje stanowią informację publiczną, zatem co do zasady podlegają udostępnieniu. Wniosek objęty skargą wpłynął do organu 30 lipca 2025 r. Od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin na jego załatwienie, który upłynął z końcem 13 sierpnia 2025 r. Odnosząc się do argumentacji organu, należy zauważyć, że godziny urzędowania organu nie mają doniosłego wpływu na określenie daty złożenia wniosku przez skarżącą. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dzień, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku), nie jest wliczany do czternastodniowego terminu ma dokonanie czynności przez organ (por. przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z 17 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Lu 132/18). Termin na załatwienie wniosku upłynął bezskutecznie organ nie załatwił wniosku Fundacji w przewidzianej przez ustawę formie, a zatem jest bezczynny. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Fundacji (punkt I wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach z reguły pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Sąd uznał, że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie było wyrazem skrajnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. W tym zakresie należy podkreślić, że organ zwrócił uwagę na mnogość wniosków składanych przez Fundację, co jest również okolicznością znaną sądowi z urzędu. Ponadto organ wskazywał na okoliczności – jego zdaniem – zwalniające z zarzutu bezczynności, które przedstawił w korespondencji z Fundacją, a więc nie zaniechał całkowicie obowiązku rozpatrzenia żądania strony, jakkolwiek błędnie je ocenił. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej (punkt III sentencji). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzeczenie grzywny na podstawie wskazanego powyżej przepisu może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie przyczyny zaistnienia po stronie Dyrektora bezczynności, jak też brak podstaw uzasadniających uznanie tego stanu za rażący, świadczą o braku okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny. Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od Dyrektora na rzecz Fundacji sumy pieniężnej. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt IV).