II SAB/Lu 167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie do rozpoznania wniosku F. z siedzibą w L. z 3 października 2025 r. – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie na rzecz F. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 3 października 2025 r. F. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja, skarżąca) zwróciła się do Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie (dalej także jako: Dyrektor, organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "zgody na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], wydanego w związku z trwającą tam budową". W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 17 października 2025 r. Dyrektor poinformował skarżącą, że wniosek jest nieprecyzyjny, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., gdyż we wniosku występuje nieprecyzyjne sformułowanie "zgoda na zajęcie pasa drogowego". Fundacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora w rozpatrzeniu wniosku z 3 października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że organ zarzuca wnioskowi nieprecyzyjność, podczas gdy przedmiot żądania jest oczywisty i łatwy do ustalenia. Słowa "zezwolenie" oraz "zgoda" stanowią – zdaniem Fundacji – synonimy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny lub orzeczenie sumy pieniężnej na rzecz Fundacji. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie; a w przypadku stwierdzenia bezczynności, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, nieprzyznanie od Dyrektora na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i zastosowanie art. 206 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania sądowego. W uzasadnieniu Dyrektor podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 17 października 2025 r. Wskazał, że w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie występuje pojęcie "zgody na zajęcie pasa drogowego". Zgodnie z art. 40 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym (np. prowadzenie robót, umieszczanie reklam, lokalizację infrastruktury) wymaga decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego zarządcę drogi. Oznacza to, że dokumentem potwierdzającym możliwość zajęcia pasa drogowego jest decyzja administracyjna o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, a nie "zgoda". Ponadto Dyrektor wskazał, że Fundacja składa do organu wnioski o dostęp do informacji publicznej w sposób "wysoce intensywny i powtarzalny", co nosi znamiona nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W związku z powyższym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podjął w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. nie udostępnił informacji publicznej w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie nie było sporne, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Organ wywodzi, że wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej został skonstruowany w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Wniosek skarżącej z 3 października 2025 r. nie wzbudza żadnych wątpliwości co do treści żądania. Fundacja we wniosku posłużyła się pojęciem "zgoda" na zajęcie pasa drogowego, nie zaś ustawowym terminem – "zezwolenie" na zajęcie pasa drogowego, lecz intencja skarżącej jest oczywista. Sam organ w odpowiedzi na skargę powiązał treść wniosku skarżącej z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889). Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostepnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Z tego względu wniosek o udostepnienie informacji publicznej nie może zostać uznany za niejasny z tego jedynie powodu, że nie posługuje się pojęciem ustawowym ("zezwolenie"), lecz podobnym ("zgoda"), skoro intencja wnioskodawcy nie wzbudza żadnych wątpliwości. W postępowaniu administracyjnym, które charakteryzuje się wyższym stopniem sformalizowania, zasadą jest, że oczywiste niedokładności pisma procesowego nie stanowią przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Tym bardziej nieprawidłowe jest ograniczenie się do literalnej treści wniosku w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej, gdy wniosek jest jasny i zrozumiały. Sąd zauważa, że nawet sądy administracyjne w sprawach z zakresu zezwolenia na udostępnienie pasa drogowego, posługują się pojęciem "zgoda na zajęcie pasa drogowego" w rozumieniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. przykładowo wyroki NSA: z 29 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2391/21, z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1422/22). W drugiej kolejności należy zauważyć, że każdy podmiot, do którego kierowany jest wniosek o dostęp do informacji publicznej musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który może nie orientować się co do treści i formy zgromadzonych danych. Jak również nie musi posługiwać się terminologią ustawową. Wymogiem wniosku jest zasadniczo jedynie to, aby możliwe było ustalenie zakresu żądania strony. Jeżeli organ uznaje wniosek za niezrozumiały, to zobowiązany jest wskazać na czym polega niejasność wniosku, która uniemożliwia jego rozpoznanie. Istotą takiego wyjaśnienia jest wykazanie obiektywnego braku możliwości rozpoznania wniosku z uwagi na niestaranność wnioskodawcy. Takie działanie stanowi minimalną wręcz gwarancję urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji publicznej. Informując wnioskodawcę, że wniosek jest niejasny lub zawiły organ ma obowiązek w sposób precyzyjny, konkretny wskazać, z czego wynikają trudności w zrozumieniu intencji strony żądającej informacji publicznej. Nawet jeśli wniosek jest niejasny czy nieprecyzyjny, adekwatna reakcja organu powinna nastąpić w ustawowym terminie. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli treść wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie, to dopiero wyjaśnienie i sprecyzowanie tej treści przez wnioskodawcę na wezwanie organu, umożliwia rozpoznanie wniosku od chwili, w której jego treść była jasna (por. wyrok NSA z 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 241/23). Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że wniosek Fundacji jest jasny i dotyczy informacji publicznej – dotyczy bowiem danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 u.d.i.p. Termin na załatwienie wniosku upłynął bezskutecznie z końcem 17 października 2025 r. Organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku Fundacji, a zatem jest bezczynny. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku Fundacji (punkt I wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach z reguły pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Sąd uznał, że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie było wyrazem skrajnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. W tym zakresie należy podkreślić, że organ zwrócił uwagę na mnogość wniosków składanych przez Fundację, co jest również okolicznością znaną sądowi z urzędu. Ponadto organ wskazywał na okoliczności – jego zdaniem – zwalniające z zarzutu bezczynności, które przedstawił w korespondencji z Fundacją, a więc nie zaniechał całkowicie obowiązku rozpatrzenia żądania strony, jakkolwiek błędnie je ocenił. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej (punkt III sentencji). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzeczenie grzywny na podstawie wskazanego powyżej przepisu może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie przyczyny zaistnienia po stronie Dyrektora bezczynności, jak też brak podstaw uzasadniających uznanie tego stanu za rażący, świadczą o braku okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny. Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od Dyrektora na rzecz Fundacji sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt IV).