II SAB/Lu 17/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. A. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] W. P. wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym 22% VAT w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; płatne ze środków Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). W piśmie z dnia 27 października 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. A. wniosła o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niewykonanie prawomocnego orzeczenia Sądu podtrzymującego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z dnia [...]grudnia 2001 r. (o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielonym A. i S. J.) w części dotyczącej przyłączy: kanalizacji sanitarnej i energetycznego przebiegających przez działkę skarżącej oznaczoną numerem 616 położoną w L. Powyższa sprawa – zdaniem skarżącej – winna być załatwiona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego z urzędu. Organy nadzoru budowlanego pozostają jednak bezczynne mimo prawomocnego orzeczenia Sądu. W związku z tym skarżąca pismem z dnia 11 lipca 2005 r. zwróciła się do PINB o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przyłączy. Uprawnione urzędy, zarówno PINB jak również WINB odmawiają wydania żądanej decyzji. Powyższe pismo K. A. zawierało zatem dwie skargi: na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , które na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zostały rozdzielone do odrębnego postępowania pod numerami Sygn. akt: VII SAB/Wa 104/05 i VII SAB/Wa 105/05. Następnie obie te sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 20 grudnia 2005 r. i 27 grudnia 2005 r. przekazał według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Sprawa niniejsza dotycząca bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zarejestrowana w WSA w Lublinie pod numerem Sygn. akt II SAB/Lu 17/06. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ wyjaśnił, że pismem z dnia 11 lipca 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. A. żądała wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłączy: energetycznego i kanalizacyjnego przechodzących przez jej działkę Nr 616 w L.. Postępowanie administracyjne dotyczące tych przyłączy zostało zakończone decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] odmawiającą nakazania A. S,Jeżowskim rozbiórki przyłącza energetycznego i kanalizacyjnego przechodzących przez działkę Nr 616 przy ul. [...] w L.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 27 lipca 2005 r. przekazał wniosek K. A. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na to, że postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia 10 października 2002 r. wydaną przez ten organ. WINB pismami: z dnia 10 sierpnia 2005 r., z dnia 14 września 2005 r. i z dnia 18 października 2005 r. zwracał się z prośbą do K. A. o sprecyzowanie, na podstawie którego z postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności) organ ma prowadzić postępowanie. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. Wobec tego, że z obiegu prawnego wycofana została decyzja Starosty z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr AB 73512/668/01, w oparciu o którą wydana została decyzja PINB i utrzymująca ją w mocy decyzja WINB z dnia 10 października 2002 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 10 października 2002 r. Nr WINB.ZOA.7144/V-51/2002. Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2002 r. Końcowo organ podniósł, że przed wniesieniem skargi K. A. nie wykorzystała prawa do złożenia zażalenia na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że skarga K. A. oprócz zarzutu bezczynności organu administracji zawiera także żądanie ukarania tego organu z powołaniem się na przepis art. 31 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Unormowaniu art. 31 ustawy o NSA odpowiada obecnie treść art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który to przepis pozwala na wymierzenie grzywny organowi administracji w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W sprawie niniejszej cyt. przepis nie mógłby być zastosowany, gdyż wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2005 r. Sygn. akt VII SA/Wa 108/04, do którego skarżąca się odwołuje, orzeka o oddaleniu skargi A. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 stycznia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z dnia 27 grudnia 2001 r. w części dotyczącej przyłączy: kanalizacji sanitarnej i energetycznego przebiegających przez działkę Nr 616. Nie był to więc wyrok uwzględniający skargę na bezczynność ani wyrok uchylający bądź stwierdzający nieważność aktu lub czynności, a tylko w razie niewykonania wyroków o takiej treści możliwe jest wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa. Ubocznie wypada też podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie byłby właściwy do orzekania w tym przedmiocie, skoro skarga zarzuca niewykonanie wyroku WSA w Warszawie. Postanowienie z dnia 27 grudnia 2005 r. o przekazaniu sprawy do WSA w Lublinie dotyczyło zaś tylko skargi na bezczynność organu. Przechodząc do kwestii bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazania rozbiórki przedmiotowych przyłączy, czego K. A. domagała się w piśmie z dnia 11 lipca 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (doręczonym temu organowi 13 lipca 2005 r.) należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Powyższe pismo prawidłowo PINB potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazał na podstawie art. 65 § 1 kpa do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , gdyż w sprawie nakazania rozbiórki przyłączy zapadła ostateczna decyzja tego organu z dnia 10 października 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 27 sierpnia 2002 r. odmawiającą nakazania rozbiórki. Decyzja wydana ponownie w sprawie nakazania rozbiórki przyłączy (pozytywna bądź negatywna) bez wyeliminowania z obrotu prawnego powyższej decyzji ostatecznej byłaby dotknięta wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W myśl art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w tym przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z akt sprawy organ ten trzykrotnie zwracał się do skarżącej o sprecyzowanie charakteru jej pisma z dnia 11 lipca 2005 r., w szczególności czy jest to wniosek o wznowienie postępowania, a jeśli tak to o wskazanie podstawy wznowienia. Poinformowano ją również (skarżącą), że strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania zobowiązana jest do udokumentowania zachowania terminu do jego wniesienia (pisma: z dnia 10 sierpnia 2005 r. – k. 21 akt adm., z dnia 14 września 2005 r. – k. 22 akt adm., i z dnia 18 października 2005 r. – k. 31 akt adm.). Na powyższe pisma K. A. nie udzieliła rzeczowych odpowiedzi. Wprawdzie prowadziła korespondencję z organem, ale nie przyjmowała w niej do wiadomości faktu istnienia decyzji ostatecznej w sprawie, którą określiła jako "nic nie znaczący świstek papieru" (pismo z 19.09.2005 r. – k. 29-30) i domagała się wydania odpowiednich dyspozycji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w celu wszczęcia postępowania z urzędu i nakazania rozbiórki przyłączy (pismo z 25.10.2005 r. – k. 32). Ostatecznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu wydał w dniu [...] listopada 2005 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia 10 października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2002 r. odmawiającą nakazania A. i S. J. rozbiórki przyłączy energetycznego i kanalizacyjnego przechodzącego przez działkę Nr 616 przy ul. [...] w L.. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 8 kpa uznając, że uprzednia odmowa nakazania rozbiórki przyłączy zapadła w warunkach istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ta zaś została następnie częściowo unieważniona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 stycznia 2004 r. Z kolei decyzją z dnia [...]listopada 2005 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2002 r. odmawiającej nakazania rozbiórki przyłączy. Organ uznał, że stwierdzenie w części dot. przyłączy nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia automatycznego nakazania rozbiórki tych przyłączy. W takim przypadku należy zastosować tryb przewidziany w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Natomiast wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości w sposób pozbawiony podstaw prawnych, na co powołuje się K. A., może – stosownie do okoliczności – stanowić źródło roszczeń właściciela wobec inwestora opartych na ochronie prawa własności i podlegających rozpoznaniu przez sądy powszechne. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął w postępowaniu wznowieniowym sprawę rozbiórki spornych przyłączy i nie można się w tej sprawie dopatrzyć jego bezczynności. Wprawdzie od daty, w której wpłynęło do organu podanie K. A z dnia 11 lipca 2005 r., tj. 29 lipca 2005 r. (k. 20 akt adm.) do daty wydania decyzji ([...] listopada 2005 r.) upłynął okres dłuższy niż określone w art. 35 kpa terminy załatwiania spraw, jednak w myśl § 5 tego przepisu do terminów tych nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, bowiem – jak wyżej wskazano – skarżąca mimo wezwań ze strony organu nie udzielała konkretnych wyjaśnień i nie usuwała braków formalnych swojego podania. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia trafności rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie. Z dokumentów nadesłanych przez skarżącą już w toku postępowania sądowego wynika, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2005 r. po rozpatrzeniu odwołania K. A. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2006 r. (k. 35). Rozstrzygnięcie to mogło zostać skontrolowane w aspekcie jego zgodności z prawem przez właściwy sąd administracyjny (WSA w Warszawie). Według wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. w sprawie Sygn. akt II SA/Lu 16/06 (dot. bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie) wniosła ona do WSA w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia 18 stycznia 2006 r., jednakże wobec jej nieopłacenia skarga ta została odrzucona. W związku z zarzutem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniesionym w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wykorzystała prawa do złożenia zażalenia na bezczynność organu (co skutkowałoby odrzuceniem skargi) należy stwierdzić, iż zarzut ten jest niezasadny. W aktach sprawy znajdują się pisma K. A. skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2005 r. i z dnia 20 sierpnia 2005 r., w których skarży się ona na opieszałość zarówno PINB jak też [...]WINB w załatwieniu jej żądania nakazania rozbiórki przyłączy (k. 23-25). Tym samym został wyczerpany tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 52 § 1 ppsa. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy.