II SAB/Lu 170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wydania dokumentów z akt administracyjnych oddala skargę. Pismem z dnia 18 września 2023 r. Z. W. (dalej także jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy Niemce w sprawie wydania kserokopii notatek służbowych z 14 i 15 lutego 2022 r., sporządzonych na okoliczność podjętych w miejscu zamieszkania skarżącego prób realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wskazane notatki służbowe, o których wydanie w formie kserokopii zwrócił się do ww. organu, "stanowią dokument istotny w sprawie". Doręczone mu kserokopie notatek, zdaniem skarżącego, są natomiast "przerobione (...), z pustymi - w czasie kserowania maskowane - miejscami w kilku płaszczyznach". Skarżący zarzucił, że organ, nie wykonując prawidłowo obowiązku wydania kserokopii przedmiotowych notatek, rażąco naruszył prawo. Do skargi skarżący załączył doręczoną mu kserokopię notatki służbowej z dnia 14 lutego 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wniósł o oddalenie skargi lub jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 14 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się o wydanie kserokopii notatki sporządzonej przez opiekunkę, która zgłosiła się do skarżącego celem realizacji przyznanych mu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W odpowiedzi Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach przesłał skarżącemu przy piśmie z dnia 1 marca 2022 r. kopie notatek służbowych z 14 i 15 lutego 2022 r., poddanych wcześniej anonimizacji w zakresie zawartych w ich treści danych wrażliwych (danych osobowych opiekunki). W dniu 24 lipca 2023 r. skarżący ponownie zwrócił się o wydanie kserokopii przedmiotowych notatek (zarzucając przy tym, że kopie wcześniej mu doręczone "nie są identyczne z oryginałem"). Odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego organ udzielił pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. W dniu 28 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł w przedmiotowej sprawie ponaglenie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. uznało za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którejkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na wniosek organu o odrzucenie skargi, Sąd w pierwszej kolejności ocenił kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, którą to kwestię przesądził pozytywnie. W ocenie Sądu, niniejsza sprawa mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, jako objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, ewentualnie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Na gruncie tych przepisów dopuszczalna jest bowiem skarga na bezczynność organu w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nakłada nań obowiązek (m.in.) dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Do tej kategorii należy czynność polegająca na wydaniu wnioskodawcy kserokopii określonych dokumentów, zarówno w sytuacji, gdy czynność taka realizowana jest wobec strony, w ramach postępowania administracyjnego, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. (jako należąca do spraw objętych art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), jak i wówczas, gdy realizowana jest poza postępowaniem administracyjnym, na podstawie przepisów innych ustaw, np. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") (wówczas kognicja sądu opiera się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Oceniając skargę pod kątem jej dopuszczalności należy też zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie określony w tym przepisie wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem, został przez skarżącego spełniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący w dniu 25 sierpnia 2023 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Wójta Gminy Niemce, ponaglenie na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie wydania kserokopii przedmiotowych notatek służbowych (k. 11 akt adm.). Co więcej, ponaglenie to zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 19 września 2023 r., uznającym je za nieuzasadnione (k. 13-14 akt adm.). W związku z powyższym, wbrew wnioskowi organu, skarga nie zasługiwała na odrzucenie. Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd doszedł natomiast do wniosku, że jest ona niezasadna. Wójt Gminy Niemce nie dopuścił się bowiem bezczynności w zarzucanym zakresie. Przypomnieć dla porządku należy, że jako przedmiot wniesionej skargi Z. W. oznaczył bezczynność Wójta Gminy Niemce polegającą na niewydaniu - zgodnie z wnioskami skarżącego z dnia 14 lutego 2023 r. i z dnia 24 lipca 2023 r. - kserokopii notatek służbowych z 14 i 15 lutego 2022 r., sporządzonych przez opiekunkę wyznaczoną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], dotyczących podjętych przez nią w miejscu zamieszkania skarżącego prób realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych. Przy czym nie jest przez skarżącego kwestionowane, że kserokopie żądanych notatek zostały mu przesłane przez organ przy piśmie z dnia 1 marca 2022 r. Jak natomiast wynika z wywodów skarżącego, w jego ocenie obowiązek powyższy nie został przez organ wykonany prawidłowo, albowiem doręczone mu kserokopie notatek służbowych nie odpowiadają w pełni ich oryginalnej postaci, co wynika z poddania ich anonimizacji (usunięcia z ich treści danych osobowych opiekunki będącej autorem notatek). Rozstrzygnięcie zawisłego przed Sądem sporu wymaga zatem dokonania oceny, czy organ był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego poprzez przesłanie mu kserokopii przedmiotowych notatek, a jeśli tak, to w jakim trybie winien był to uczynić, a nadto, czy był uprawniony do poddania udostępnianych kserokopii anonimizacji. W ocenie Sądu, żądanie skarżącego nie mogło znaleźć skutecznego oparcia w art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w powyższym przepisie są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Przy czym wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 (opubl. ONSAiWSA 2019/1/1) przyjął, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje kwestię dostępu strony do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., a więc akt zgromadzonych w toku postępowań jurysdykcyjnych wskazanych w art. 1 k.p.a., w tym przede wszystkim postępowań przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1). Tymczasem żądanie skarżącego odnosi się do notatek służbowych sporządzonych poza postępowaniem administracyjnym, tj. notatek dotyczących podjętych prób realizacji przyznanych skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych. Nie sposób uznać, by notatki te były elementem akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania skarżącemu powyższego świadczenia z pomocy społecznej. Postępowanie to zostało bowiem zakończone ostateczną decyzją przyznającą skarżącemu przedmiotowe świadczenia. Żądane notatki nie dotyczą natomiast czynności podejmowanych w toku postępowania (np. czynności dowodowych), lecz odnoszą się do działań podjętych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Niemcach poza postępowaniem administracyjnym (po jego zakończeniu), zmierzających do realizacji uprawnienia strony przyznanego w drodze decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie są to zatem dokumenty związane z działalnością orzeczniczą (jurysdykcyjną) organu. Tym samym przedmiotowe notatki nie stanowią elementu akt sprawy, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a., rozumianych jako akta postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, uwagi do art. 73, opubl. LEX/el. 2024). Z tego względu skarżący nie mógł skutecznie domagać się wydania kserokopii przedmiotowych notatek na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, jedynym trybem, w którym skarżący mógł domagać się udostępnienia kserokopii przedmiotowych notatek, był tryb określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Nie budzi wszakże wątpliwości, że Wójt Gminy Niemce – jako organ władzy publicznej – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest natomiast każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Bezczynność na gruncie u.d.i.p. zachodzi co do zasady wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Oceniając w kontekście powyższych przepisów podniesiony wobec Wójta Gminy Niemce zarzut bezczynności w sprawie żądania skarżącego dotyczącego wydania kserokopii przedmiotowych notatek służbowych, zarzut ten uznać należy za pozbawiony podstaw. Z akt sprawy wynika bowiem, że w odpowiedzi na otrzymany w dniu 15 lutego 2022 r. wniosek skarżącego, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach w dniu 1 marca 2022 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przesłał skarżącemu kserokopie żądanych notatek. O wadliwości realizacji żądania skarżącego nie może natomiast świadczyć okoliczność, iż przesłane mu kserokopie notatek urzędowych zostały poddane anonimizacji w zakresie zawartych w nich danych osobowych opiekunki skierowanej do skarżącego przez ww. Ośrodek. Taka częściowa reglamentacja znajduje bowiem uzasadnienie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Opiekunka, której Ośrodek Pomocy Społecznej w drodze umowy zlecenia (k. 3-4 akt adm.) powierzył wykonywanie specjalistycznych usług opiekuńczych na rzecz skarżącego, niewątpliwie nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi tu więc o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, opubl. OTK 2006, seria A Nr 3, poz. 30). Opiekunka wykonująca usługi opiekuńcze korzysta zatem z ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane osobowe, w tym imię i nazwisko, są natomiast elementem chronionej tym przepisem strefy prywatności osób fizycznych. W związku z powyższym, poddanie udostępnionych skarżącemu kopii notatek służbowych wcześniejszej anonimizacji w zakresie zawartych w nich danych osobowych opiekunki skierowanej do realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych, było zasadne przy założeniu, że właściwym trybem udostępnienia tych dokumentów był tryb określony przepisami u.d.i.p. Podkreślić przy tym należy, że anonimizacja udostępnianego w tym trybie dokumentu nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej, o której mowa art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515 oraz z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13, LEX nr 1373826). Organ nie dopuścił się zatem bezczynności również na gruncie tej ustawy. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Wójtowi Gminy Niemce nie można zarzucić bezczynności na gruncie art. 73 § 1 k.p.a., albowiem skarżący nie mógł skutecznie domagać się wydania kserokopii notatek służbowych z 14 i 15 lutego 2022 r. w oparciu o ten przepis. W sprawie porzedmiotowego żądania organowi nie można także zarzucić bezczynności na gruncie u.d.i.p., albowiem oceniając sposób realizacji wniosku skarżącego w kontekście przepisów tej ustawy, stwierdzić trzeba, że wniosek został załatwiony prawidłowo. Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.