II SAB/Lu 172/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wójta Gminy Niedrzwica Duża w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Niedrzwica Duża do rozpoznania wniosku T. S. z dnia 11 października 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Niedrzwica Duża nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Niedrzwica Duża na rzecz T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. S. (dalej jako "strona", skarżący", "wnioskodawca") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie orangu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji w postaci kserokopii decyzji administracyjnej, po usunięciu danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca wskazał, że wnioskiem z dnia 11 października 2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie decyzji organu wydanej na podstawie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) wydanej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z urzędu w związku z wnioskiem T. S. z dnia 17 czerwca 2021 r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych gromadzenia i nielegalnego pozbywania się nieczystości ciekłych z posesji oznaczonej nr [...], położonej w K. J., stanowiącej własność E. B.. We wniosku skarżący wskazał, że organ Gminy Informując wnioskodawcę o wydaniu przedmiotowej decyzji pismem z dnia 1 lipca 2022 r. nie podał jej daty. Pismem z dnia 26 października 2022 r. organ zobowiązany wystosował do skarżącego wezwanie o uzupełnienie wniosku wskazując, że informacja, o którą wnioskuje T. S. jest informacją publiczną przetworzoną, a z wniosku nie wynika dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym skarżący został wezwany do wskazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, że przekazanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano także, że brak wykazania wskazanego interesu uzasadniać będzie odmowę udzielenia wnioskowanej informacji w formie decyzji. Jednocześnie poinformowano o treści art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.i.d.p."). W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący nie zgodził się, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Jego zdaniem jest informacja publiczna prosta. Podniósł, że kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć. Skarżący wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przedłużenie terminu poprzez zastosowanie art. 13 ust.2 u.i.d.p. jest aktualne wyłącznie wtedy, gdy udostępnienie informacji co do zasady ma nastąpić, tylko nie jest to możliwe w terminie 14 dni i nie wtedy gdy organ zamierza wydać rozstrzygniecie oparte o art. 16 u.d.i.p. i odmówić udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego organ nie podjął właściwych działań celem udostępnienia informacji publicznej prostej i w sposób bezpodstawny wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla jego wniosku. W ocenie skarżącego organ bezzasadnie korzysta z przedłużenia terminu udostępnienia informacji prostej, pozostaje w bezczynności od 14 października 2022 r. tj. od daty wpływu wniosku, a bezczynność ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskakując, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadniają twierdzenia, że działania Urzędu Gminy nosiły cechy lekceważącego i rażącego traktowania nałożonych obowiązków. Organ nie pozostawał w bezczynności i skorzystał z możliwości przedłużenia terminu do udostepnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest zatem w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...], co jest między stronami bezsporne. Wskazać należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy), a wnioskodawca żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej, np. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – w formie decyzji. Innymi słowy organ może załatwić sprawę z wniosku o udzielenie informacji publicznej inaczej niż decyzją jedynie jeżeli udziela informacji (czynność materialno-techniczna) albo stwierdza, że informacja nie jest informacją publiczną, bądź organ nią nie dysponuje (pismo informujące). Podkreślić należy, że odmowa udzielenia informacji ze względu na interes prywatny lub tajemnicę przedsiębiorstwa musi przybrać formę decyzji. Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy, jeżeli takie okoliczności rzeczywiście zachodzą. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku Wójta wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i literaturze, że decyzje administracyjne stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Taka informacja publiczna podlega udzieleniu po dokonaniu anonimizacji, gdy anonimizacja jest uzasadniona. Organ zobowiązany zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację publiczną przetworzoną, a więc informację publiczną szczególnego rodzaju, której udostępnienie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Sporne między stronami było natomiast to ostatnie, tj. czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, taką bowiem kwalifikację przez organ wnioskowanej informacji, zakwestionował skarżący i w związku z tym, uznając wnioskowaną informację za informację prostą, nie wykazał na wezwanie organu, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Sąd wskazuje, że wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2024/21 - dostępny w CBOSA). W sytuacji więc uznania przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, która to skorelowana jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), i w efekcie tego wezwania do wykazania takiego interesu, to konsekwencją wezwania powinno być - w sytuacji milczenia osoby wezwanej lub braku wykazania przez nią szczególnego interesu publicznego, jak i wyrażenia stanowiska, że wnioskowana informacja stanowi informację prostą - albo udostępnienie skarżącemu żądanej informacji w sytuacji uznania, że posiada ona jednak szczególny interes publiczny lub że żądana informacja stanowi informację prostą, albo wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, iż nie posiada on szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co powinno zostać wykazane w podjętej decyzji odmownej. Brak podjęcia w niniejszej sprawie prawidłowych czynności przez organ wymaganych przepisami u.d.i.p. w ustawowym terminie wynika z oczywiście wadliwej wykładni tej ustawy dokonanej przez organ, przede wszystkim odnoszącej się do charakteru wytworzonej przez organ dokumentacji - decyzji administracyjnej. Nieprawidłowe było stanowisko Wójta uznające, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informacje publiczną prostą. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania organ nie udostępnił żądanej informacji w postaci udostępnienia żądanego aktu, także nie podjął przy tym alternatywnych działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego; w szczególności w postaci wydania decyzji o odmowie udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Tym samym organ znajdował się w stanie bezczynności. Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o doręczenie kopii decyzji wydanej wobec konkretnej osoby, wskazując jej dane osobowe. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej Wójt podejmie czynności wymagane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym powinien rozważyć, czy anonimizacja decyzji, o którą wnioskuje skarżący będzie wystarczającym zabiegiem chroniącym dane strony postępowania. Jeżeli organ stwierdzi natomiast, że zachodzi podstawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności strony, wobec której została wydana wnioskowana decyzja wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego poprzez niedokonanie w terminie stosownych czynności bądź wydanie aktu. W tym stanie rzeczy, Sąd był zobowiązany do uwzględnienia wniesionej skargi przez zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 października 2022 r. w zakresie wyznaczonym w punkcie I wydanego wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jego prawomocnego odpisu. Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie II wyroku orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można bowiem dostrzec takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszenia praw podmiotowych skarżącego. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis (100 złotych), orzeczono w punkcie III wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego – ich zwrot.