II SAB/Lu 174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2004 r. I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu Małgorzacie K. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym [...] zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2004 r. dotyczącego – jak wskazał skarżący – wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Skarżący podniósł, że w sprawie przedmiotowego wniosku nie wydano żadnego postanowienia ani decyzji. Podkreślił, że w dniu [...] września 2017 r. skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że powołaną w skardze decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2004 r., której dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Rady Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], przyznającą Z. W. na okres od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] grudnia 2003 r. nieodpłatną pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, świadczoną przez Agencję Pielęgnacyjno-Opiekuńczą "[...]" w L., w wymiarze 2 godzin dziennie w dni powszednie. W dniu [...] czerwca 2004 r. do Kolegium wpłynęła skarga Z. W. na ww. decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2004 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wraz ze skargą skarżący złożył przedmiotowy wniosek (również oznaczony jako "skarga") z dnia [...] czerwca 2004 r., dotyczący wyłączenia od udziału w sprawie o numerze [...] członka SKO w L. W. S.. Wniosek ten został przekazany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz ze skargą, bowiem Kolegium zakwalifikowało go jako pismo formułujące zarzut co do udziału w sprawie zakończonej powyższą decyzją wskazanego członka Kolegium. Uzasadniając dokonaną kwalifikację spornego wniosku Kolegium podniosło, że nie zawierał on żądania wznowienia postępowania. Wobec zaś złożenia skargi do WSA w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2004 r., organ uznał, że zarzut dotyczący udziału w sprawie pracownika organu podlegającego wyłączeniu, powinien zostać zweryfikowany przez Sąd. Kolegium podkreśliło że weryfikacja ta miała miejsce w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu [...], bowiem w jego uzasadnieniu stwierdzono, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nie doszło do naruszenia prawa, ze szczególnym wskazaniem na omawianą materię. Końcowo Kolegium podniosło, że Z. W. w sprawie z 2003 r. dotyczącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, podejmuje działania mające na celu poddanie kontroli zasadności decyzji przyznającej ww. usługi w różnych trybach, z powołaniem się na te same przesłanki, co – w ocenie organu – jest nie do zaakceptowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przed przedstawieniem merytorycznych argumentów, które legły u podstaw oddalenia skargi, wypada zaznaczyć, że Sąd skargę tę uznał za dopuszczalną. Została ona bowiem poprzedzona złożeniem przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pisma z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r. – k. 34 akt adm.), oznaczonego jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i doręczenie decyzji na wniosek z [...].06.2004 (...) wg art. 145 kpa sporządzony". Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie ustalonym w myśl art. 36 § 1 k.p.a., bądź w razie prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, jest ponaglenie, a nie – jak to było we wcześniejszym stanie prawnym – zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak błędne (nieaktualne) oznaczenie rodzaju ww. pisma z dnia [...] września 2017 r., nie świadczy o niezachowaniu przez skarżącego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, określonego w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Powołane pismo spełniało bowiem wymogi ponaglenia określone w art. 37 k.p.a. (w brzmieniu nadanym z dniem [...] czerwca 2017 r.) i jako takie zostało przez Kolegium rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], uznającym owo wezwanie (ponaglenie) za bezzasadne na podstawie 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że podniesiony wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania dotyczy załatwienia pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2004 r., oznaczonego jako "skarga" dotycząca decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] W piśmie tym, złożonym przez Z. W. do Kolegium wraz ze skargą do tut. Sądu na powyższą decyzję, skarżący sformułował zarzut udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją członka SKO w L. W. S., który – w jego ocenie – podlegał wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakwalifikowało powyższego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2004 r., lecz potraktowało je jako załącznik (uzupełnienie) skargi na tę decyzję i jako tego rodzaju pismo procesowe przekazało Sądowi wraz ze skarga. Skarżący rozpoznawaną obecnie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania opiera zaś właśnie na twierdzeniu, iż pismo to stanowiło wniosek o wznowienie postepowania złożony w trybie art. 145 k.p.a. W konsekwencji kwestionuje on fakt niezałatwienia tego wniosku przez Kolegium w drodze rozstrzygnięcia adekwatnego dla wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (tj. jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 k.p.a., względnie postanowienia o odmowie wznowienia postepowania, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Dokonaną przez Kolegium kwalifikację spornego pisma z dnia [...] czerwca 2004 r. uznać bowiem należy za uzasadnioną w świetle jego treści oraz okoliczności jego złożenia. W konsekwencji organowi nie sposób obecnie zarzucić bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie przedmiotowego pisma. Powyższa ocena znajduje uzasadnienie w szczególności w treści spornego pisma z dnia [...] czerwca 2004 r. Podkreślić należy, że w świetle art. 63 § 2 k.p.a. określenie żądania jest zasadniczym wymogiem podania o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżący w powyższym piśmie nie zawarł sformułowanego jednoznacznie wniosku o wznowienie postępowania, ani też nawet żadnego stwierdzenia, które mogłoby przynajmniej sugerować taki właśnie przedmiot jego żądania. Jednocześnie w piśmie tym skarżący nie powołał się na żaden z przepisów odnoszących się do trybu wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 - 152 k.p.a.). Przyjęcie zaś, iż pismo to nie stanowiło uzupełniania skargi skierowanej do WSA w Lublinie, lecz wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego niezależny od skargi, jedynie na podstawie tego, iż przedstawiony w nim zarzut wskazywał na naruszenie prawa będące przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27), byłoby zbyt daleko idące. Zarzut tego rodzaju może być bowiem skutecznie podniesiony również w ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji ostatecznej i skutkować uchyleniem decyzji przez sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Sformułowanie w piśmie załączonym do skargi zarzutu wskazującego, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postepowania, nie stanowi zatem wystarczającej podstawy dla zakwalifikowania takiego pisma jako odrębnego wniosku o wznowienie postepowania administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że sposób, w jaki Kolegium zakwalifikowało, a następnie nadało bieg spornemu pismu Z. W., został zaaprobowany przez tutejszy Sąd, co wynika pośrednio z uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 386/04, oddalającego skargę Z. W. na decyzję SKO w L. z dnia [...] maja 2004 r. Rozważania Sądu zawarte w tym uzasadnieniu odnoszą się bowiem również do zarzutu sformułowanego w przedmiotowym piśmie, tj. do kwestii udziału w postępowaniu członka SKO w L. W. S.. Sąd stwierdził, że "(...) również i ten zarzut skargi nie jest zasadny. Nie dość, bowiem, że nie było żadnych podstaw do wyłączenia z urzędu od udziału w postępowaniu w sprawie wskazywanego przez skarżącego członka składu orzekającego SKO w L., w rozumieniu przepisu art. 24 § 1 kpa, to ponadto również i sam skarżący nie występował z takim żądaniem w trybie przepisu art. 24 § 3 kpa wskazując na inne okoliczności uzasadniające wątpliwość co do braku bezstronności wskazywanego przez niego członka składu orzekającego SKO w L.. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, iżby w toku toczącego się postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] doszło do naruszenia zasady bezstronności organu orzekającego w sprawie. Enigmatyczne powoływanie się przez skarżącego na wskazane wyżej okoliczności oraz dokumenty, nie dość, że nie pozostaje w żadnym związku ze sprawą niniejszą to ponadto nie może również prowadzić do wniosku, iż odwoływanie się do tego rodzaju argumentu podnoszonego po zakończeniu postępowania w sprawie wydaniem decyzji ostatecznej – kwestię tę skarżący podniósł przecież dopiero w skardze do Sądu z dnia [...] czerwca 2004 r. - będzie wywoływało jakiekolwiek skutki prawne – uznanie zasadności żądania skarżącego i potwierdzenie jego zarzutu stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania. Nie sposób, bowiem zasadnie przyjąć, iżby tego rodzaju zarzut, nie dość, że złożony ex post, to również, jak wynika z akt sprawy i wyżej przywołanej informacji, zwłaszcza pozbawiony jakichkolwiek formalnych i merytorycznych podstaw, mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydana ona bowiem została z poszanowaniem reguł bezstronności organu orzekającego w sprawie, a w tym kontekście uznać należy, iż zarzut skarżącego jest zupełnie pozbawiony jakichkolwiek podstaw i tym samym dowolny." Powyższe oznacza, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, kontrolując decyzję SKO w L. z dnia [...] maja 2004 r., przyjął, że złożone przez Z. W. wraz ze skargą pismo z dnia [...] czerwca 2004 r., stanowi uzupełnienie skargi i kwalifikując je w ten sposób dokonał oceny przedstawionego w nim zarzutu, jako zarzutu skargi. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 386/04 - również w zakresie dotyczącym charakteru spornego pisma z dnia [...] czerwca 2004 r. - była natomiast wiążąca w tej sprawie dla SKO w L., jak i wiąże obecnie Sąd rozpoznający skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium w tej sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Późniejsze rozpatrzenie przez Kolegium przedmiotowego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania naruszałoby zatem powyższy przepis. Ubocznie wypada zauważyć, że gdyby nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu (jednocześnie) skargi Z. W. na decyzję z dnia [...] maja 2004 r. oraz spornego pisma z dnia [...] czerwca 2004 r., pismo to zakwalifikowało jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, to wobec zainicjowania w tej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego musiałoby przedmiotowy wniosek rozpatrzyć poprzez wydanie na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi bowiem przeszkodę do wszczęcia w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 204, a także powołane tam literatura i orzecznictwo). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można zarzucić bezczynności, ani też przewlekłości postępowania w sprawie pisma (wniosku) Z. W. z dnia [...] czerwca 2004 r. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.).