II SAB/Lu 177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Regionalnego [...] w L. w przedmiocie świadczeń rodzinnych I. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego [...] w L. do załatwienia wniosku B.W. z dnia 27 lipca 2006r. w przedmiocie świadczeń rodzinnych w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Regionalnego [...] w L. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Dyrektorowi Regionalnego [...] w L. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. przyznaje [...] W. K. – T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 442, 80 złotych (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym 82, 80 złotych (osiemdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. B. W. złożyła w dniu 27 lipca 2006r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie ... wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na córki A. W. i M. M. Jak wynika z akt sprawy II SA/Lu 488/14 - decyzją z dnia 25 sierpnia 2006r. Kierownik MOPS ... uwzględnił wniosek i przyznał B. W. na córki zasiłki rodzinne na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz dodatki do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednak w związku z pismem wnioskodawczyni z dnia 15 maja 2007r. o rezygnacji z przyznanych świadczeń, decyzją z dnia 18 maja 2007r. organ ten na podstawie art. 155 kpa uchylił powyższą decyzję od dnia 1 maja 2007r. Następnie w dniu 4 maja 2009r. Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ... działający z upoważnienia Marszałka Województwa Lubelskiego stwierdził na podstawie art. 23 a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE Nr L 149 z dnia 5 lipca 1071r. ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 1409/71", że w sprawie B. W. od dnia 16 lutego 2006r. do chwili obecnej zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii. W związku z powyższym, decyzją z dnia 25 maja 2009r. Kierownik MOPS ...na podstawie art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił decyzję własną z dnia 25 sierpnia 2006r. z datą wsteczną tj. w całości od dnia 1 września 2006r. Następnie pismem z dnia 9 czerwca 2010r. działający z upoważnienia Marszałka Województwa Lubelskiego Kierownik Oddziału ds. Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego wezwał B. W. do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku poprzez nadesłanie: 1. zaświadczenia o dochodach netto uzyskanych na terenie Irlandii przez ojca jej dziecka tj. A. M. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc tj. marzec 2006r., ewentualnie oświadczenie zawierające powyższe informacje oraz wskazanie przyczyn braku stosownego zaświadczenia. 2. informacji czy zatrudnienie A. M. na terenie Irlandii nastąpiło bezpośrednio po zakończeniu działalności zawodowej na terenie Polski, czy w tym okresie wystąpiła przerwa? 3. wskazanie z jakiego tytułu uzyskała w 2004r. dochód w wysokości 3500 zł wykazany w oświadczeniu z dnia 6 października 2005r. W wykonaniu wezwania B. W. przesłała organowi pismo z dnia 12 lipca 2010r. (data wpływu) wraz z oświadczeniem z dnia 8 lipca 2010r. (k. 45-47 akt sprawy II SA/Lu 488/14). W piśmie tym wyjaśniła, że nie jest w stanie podać informacji o dochodach A. M., ojca jej córki – M. M. uzyskanych przez niego w Irlandii, wskazała, że prawdopodobnie podjął on tam pracę w lutym bądź marcu 2006r. Była z nim w związku nieformalnym, ale obecnie nie ma z nim kontaktu ze względu na jego działalność w zorganizowanej grupie przestępczej. Wyjaśniła, że nie pamięta skąd uzyskała w 2004r. dochód w kwocie 3500 zł. Prowadziła wówczas firmę, ale ta przynosiła dużo strat, mogła być to również kwota alimentów na córki – A. M. wystąpił bowiem o zasiłek rodzinny na dzieci w Irlandii (Child Benefit), który od grudnia, jako matka musiała przepisać na siebie. W tym czasie pobierała również polski zasiłek, o czym rozmawiała z MOPS-em ..., ostatecznie jednak zrezygnowała z tego zasiłku, o czym poinformowała pisemnie polski organ. Mieszka obecnie w Irlandii, pracuje na pół etatu i pobiera zasiłek rodzinny Child Benefit na M. M., nie mając kontaktu z A. M. Pomimo udzielonej przez B. W. odpowiedzi, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Lubelskiego Kierownik Oddziału ds. Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego pismem z dnia 14 września 2012r. ponownie wezwał B. W. do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku poprzez: 1. nadesłanie zaświadczenia o dochodach netto uzyskanych na terenie Irlandii przez ojca jej dziecka tj. A. M. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc tj. marzec 2006r., ewentualnie oświadczenia zawierającego powyższe informacje oraz wskazanie przyczyn braku stosownego zaświadczenia. 2. w przypadku, gdy przed podjęciem przez A. M. pracy na terenie Irlandii nastąpiła utrata dochodów uzyskiwanych przez niego na terenie Polski spowodowana z jedną z okoliczności: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej – dostarczenie dokumentu potwierdzającego utratę przez A. M. dochodu (np. świadectwa pracy) oraz wysokość przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu; 3. wskazanie z jakiego tytułu uzyskała w 2004r. dochód w wysokości 3500 zł wykazany w oświadczeniu z dnia 6 października 2005r. Następnie wobec niewykonania wezwania, pismem z dnia 15 października 2012r. poinformowano B. W. o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci na okres od 1 października 2005r. do 31 sierpnia 2006r. oraz od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r., zgodnie z pouczeniem zwartym w tym wezwaniu. W dniu 6 maja 2014r. (data nadania) B. W., reprezentowana przez córkę A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ... polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 lipca 2006r. o przyznanie świadczeń rodzinnych na córkę M. M. w okresie od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz w okresie od 1 października 2005r. do 31 sierpnia 2006r. Jej zdaniem, pozostawienie wniosku bez rozpoznania, świadczy o bezczynności organu i stanowi rażące naruszenie prawa, które uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Podniosła, że przedstawiła organowi na piśmie wszystkie żądane informacje, jednak organ nie odniósł się do nich ponownie wzywając ją do tych samych wyjaśnień. Podkreśliła, że organ (Kierownik MOPS) rozpoznał uprzednio wniosek, a zatem zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie dalszych wątpliwości, zwłaszcza dotyczących sytuacji majątkowej A. M. organ miał możliwość podjąć czynności wyjaśniające z urzędu, kierując je bezpośrednio do niego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ... wniósł o jej oddalenie, uznając ja za bezzasadną. Organ wyjaśnił ponadto, że decyzjami z dnia 18 stycznia 2013r. uznał świadczenia rodzinne wypłacone skarżącej przez MOPS .... w okresie od 1 lutego 2006r. do 31 sierpnia 2006r. oraz od 1 września 2006. do 30 kwietnia 2007r. za świadczenia nienależnie pobrane, a następnie decyzjami z dnia 8 sierpnia 2013r. zażądał zwrotu tych świadczeń. Sprawy te są przedmiotem odrębnego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy (w terminie określonym w art. 35 k.p.a. tj. w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87). W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ... polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2006r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na córki wraz z dodatkami do tego zasiłku jest zasadna, albowiem organ wadliwie pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W powołanym przepisie chodzi tylko o takie braki, elementy formalne, które są niezbędne do nadania podaniu biegu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007r., VII SAB/Wa 42/07). Wymagania formalne podania (wniosku) muszą natomiast wynikać z obowiązujących przepisów. Organ nie może natomiast wykorzystywać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny przedstawionego podania (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r., II SA 1473/94), a konsekwencją niezłożenia przez stronę na wezwanie określonych dokumentów lub złożenie dokumentów niespełniających wymagań jest możność wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009r., II SAB/Łd 68/08), a nie pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że pozostawienie wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2006r. bez rozpoznania przez organ I instancji było nieusprawiedliwione, skoro wezwanie nie dotyczyło braków formalnych, lecz przedłożenia materiałów dowodowych, tym bardziej, że – jak wynika z akt sprawy – na pierwsze wezwanie skarżąca udzieliła odpowiedzi. W sytuacji występującej w sprawie obowiązkiem organu była zatem ocena zebranego materiału dowodowego, w szczególności odniesienie się do wyjaśnień złożonych przez skarżącą w pismach z dnia 8 i 12 lipca 2010r. (akta sprawy II SA/Lu 488/14), co organ całkowicie pominął. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji, gdy organ dysponował materiałami dowodowymi było niedopuszczalne. W świetle art. 7, 77 kpa organ miał obowiązek z urzędu podjąć dalsze czynności wyjaśniające, o ile informacje przekazane przez skarżącą budziły jego uzasadnione wątpliwości bądź były niewystarczające do uwzględnienia wniosku. Należy przy tym wskazać, że w przypadku, gdy postępowanie toczy się na podstawie art. 23 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz.992 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." - organ stosuje w pełnym zakresie przepisy – Kodeksu postępowania administracyjnego – obejmuje to w szczególności konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie tej ustawy, z zachowaniem przewidzianych w nim zasad ogólnych. W świetle art. 23 a u.ś.r. - w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa (ust. 1). W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.3). W przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust.4). W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 5), a z kolei w przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie natomiast z art. 21 u.ś.r. – samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy: 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 1). Marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora, jego zastępcę lub innego pracownika regionalnego ośrodka polityki społecznej albo innego pracownika urzędu marszałkowskiego do załatwiania w jego imieniu spraw dotyczących realizacji świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydawania w tych sprawach decyzji (ust.2). Powołane przepisy art. 23 a i art. 21 u.ś.r. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 32 ust. 2 u.ś.r. W świetle przepisu art. 23 a ust. 6 u.ś.r., marszałek województwa (bądź upoważniony przez niego dyrektor, zastępca lub inny pracownik regionalnego ośrodka polityki społecznej albo inny pracownik urzędu marszałkowskiego) wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 (...) po uchyleniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (zgodnie z art. 23 ust. 1). Jak wynika z akt sprawy II SA/Lu 488/14, Kierownik MOPS ... wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia 25 sierpnia 2006r., przyznającą skarżącej na jej wniosek z dnia 27 lipca 2006r. zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków z tytułu opieki nad córkami – w dniu 25 maja 2009r. (k. 40 akt admin. sprawy II SA/Lu 488/14). W świetle zatem powołanych przepisów tj. art. 23 a ust. 6 u.ś.r. i art. 35 k.p.a. decyzja, o której mowa w art. 21 u.ś.r. powinna być wydana niezwłocznie, najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia, gdy decyzja uchylająca stała się ostateczna. Tymczasem organ nie wydał takiej decyzji, natomiast pierwsze czynności procesowe podjął dopiero w dniu 9 czerwca 2010r. kierując do skarżącej wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia 27 lipca 2006r. Organ pominął również całkowicie pisemną odpowiedź skarżącej na to wezwanie i po ponad dwóch latach ponownie wezwał ją do uzupełnienia wniosku, żądając niemal tych samych wyjaśnień. Wskazane okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, dotyczących terminów załatwiania spraw i podejmowania czynności wyjaśniających, co uzasadnia nałożenie na organ grzywny w wysokości 1000 zł. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej ... do załatwienia wniosku B. W. z dnia 27 lipca 2006r. w przedmiocie świadczeń rodzinnych w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Wymierzając – na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 P.p.s.a - organowi grzywnę w wysokości 1000 zł Sąd miał na uwadze znaczne opóźnienie w podejmowaniu czynności przez organ i rażące naruszenie przepisów. O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w wysokości 150 % stawki minimalnej, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 145).