II SAB/Lu 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Stowarzyszenie "N. P." w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej w K. gm. P. (znak [...]) zakończonego decyzją Burmistrza Miasta z [...] r. poprzez naruszenie art 64 § 2 K.p.a. wobec pozostawienia wniosku M. K. z [...] r. bez rozpoznania. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta do rozpoznania podania M. K. z [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności przy czym bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta pozostawił bez rozpoznania podanie M. K. ww. przedmiocie w związku z nieusunięciem w terminie 7 dni braków formalnych tego wniosku tj. braków polegającym na określeniu charakteru w jakim występuje wnioskodawczyni. W ocenie strony czynność Burmistrza jest wadliwa i powoduje, iż pozostaje on w bezczynności. Nie istnieje bowiem przepis prawa wprost obligujący wnioskodawcę do precyzowania podania w sposób określony przez Burmistrza. Poza tym kwestionowane czynności Burmistrza były wadliwe także z innej przyczyny. Nie sposób zapominać o fakcie, że na tle przedmiotowego wniosku strony, toczyły się także inne postępowania - przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. P. - zakończone postanowieniem z [...] r., czy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie zakończone wyrokiem z [...] r. sygn. akt II SA/Lu [...]. W toku tych postępowań wnioskodawczyni wyjaśniła, w jakim charakterze występuje w postępowaniu, a zatem ograniczanie się przez Burmistrza Miasta tylko do wniosku o wznowienie przy ustalaniu charakteru wystąpienia M. K. - tak jak uczynił to w piśmie z [...] r. - jest oczywiście wadliwe. Z treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Lublinie wynika zaś, że "tylko, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną organ uprawniony jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). M. K. żądając wznowienia postępowania powołała się m.in. na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., że będąc stroną postępowania, w którym zapadła objęta wnioskiem decyzja Burmistrza, bez swojej winy nie brała w nim udziału. Ustalenie zatem, czy istotnie w postępowaniu tym przysługiwał jej przymiot strony mogło nastąpić w świetle powyższych rozważań, dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to expressis verbis z art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero po wznowieniu postępowania organ orzekający może przeprowadzić merytoryczną oceną materiału dowodowego zgodnie z regułami prawa procesowego i dokonać weryfikacji twierdzeń składającego wniosek o wznowienie, iż przysługiwał mu przymiot strony w objętym tym wnioskiem postępowaniu. Dopiero stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia winno skutkować - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W świetle powyższych ustaleń SKO w B. P. i WSA w Lublinie bezczynność w załatwieniu sprawy wznowienia przedmiotowego postępowania przez Burmistrza jest rażąca skoro zlekceważył on - wyrażone wprost - wskazania WSA w Lublinie co do faktu, iż weryfikacja twierdzeń wnioskodawczyni w przedmiocie posiadania przymiotu strony mogła nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania, zaś czynność pozostawienia wniosku o wznowienie postępowania bez rozpoznania zakończyła procedowanie nad podaniem jeszcze na etapie wstępnym badania podania przed jakimkolwiek wznowieniem postępowania a nadto cała sprawa trwa już prawie 5 lat i nie wyszła jeszcze poza stadium wstępnego badania podania przez Burmistrza Miasta. Nadto wskazała, że Stowarzyszenie jest zainteresowane merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie postępowania, co wielokrotnie sygnalizowało Burmistrzowi Miasta, Stowarzyszenie także było stroną ww. postępowań przed SKO w B. P. i WSA w Lublinie. Stowarzyszenie także złożyło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do SKO w B. P., co wyczerpuje środki zaskarżenia dostępne stronie w ramach postępowania administracyjnego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Poza tym Burmistrz Miasta co prawda nie wydał postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ale traktował Stowarzyszenie jako stronę postępowania poprzez m.in. informowanie o stanie sprawy (pismo Burmistrza do Stowarzyszenia z [...] r.) czy przesyłając Stowarzyszeniu, skierowane do M. K. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych (pismo Burmistrza z [...] r.). W tym stanie rzeczy – w ocenie skarżącej - przyjąć trzeba, że nastąpiło faktyczne dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu a konstrukcja ta, jak to niżej zostanie wykazane, znajduje względnie szeroki oddźwięk w orzecznictwie sądowoadmimistracyjnym. Strona skarżąca podniosła także, że uwzględniając fakt, iż sprawa toczy się już prawie 5 lat i nie wyszła jeszcze poza stadium wstępnego badania podania a nadto organ miał wyraźne wskazania WSA w Lublinie, co do potrzeby wznowienia postępowania a także, że brak jest przepisu, który wprost ustalałby okoliczności o których mowa w piśmie Burmistrza Miasta z [...] r. jako braki formalne podania, toteż żądanie zasądzenia od Burmistrza Miasta kwoty o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art 154 § 6 ppsa jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. M. K. jako sołtys wsi K. powołując się na art.148 § 1 K.p.a. wystąpiła do Burmistrza Miasta o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...]. znak: [...] Burmistrz postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej przewidzianego do realizacji na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] położonymi w miejscowości K.. W wyniku złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. orzekło o jego uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kasacyjne postanowienie SKO w B. P. z dnia [...]. zakwestionowała D. spółka z o.o., która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt SA/Lu 1051/11 oddalił skargę, zaś NSA umorzył postępowanie kasacyjne wszczęte skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 28 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2349/12. W ramach ponownie prowadzonego postępowania z uwagi na kasacyjne postanowienie Kolegium Odwoławczego w B. P., Burmistrz Miasta, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji dla [...] spółka z o.o. w W. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W ramach prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawczynię M. K. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wskazanie, czy wniosek został złożony przez sołtysa wsi K. M. K. jako osobę fizyczną w imieniu własnym, czy jako sołtysa w imieniu sołectwa, czy też jako pełnomocnika grupy mieszkańców wsi K.. Poinformował również, że nieusunięcie powyższych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wnioskodawczyni nie zajęła stanowiska w sprawie, dlatego też zawiadomieniem z dnia [...] r. organ poinformował ją wskazując regulacje art. 9, art. 64 § 2 w związku z art. 145 § 1 art. 145a i art. 145b K.p.a. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Ubocznie wyjaśniono, że organ postanowieniem z dnia [...]. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wobec tego nie można zobowiązać organ do rozpoznania podania, w sytuacji gdy organ wszczął postępowanie i wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do skargi złożonej przez Stowarzyszenie, Burmistrz, podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., iż zarząd Stowarzyszenia to nie posiada statusu strony, bowiem dotychczas Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Należy zatem przyjąć, że podmiot, który domaga się wznowienia postępowania wskazując jako przesłankę wznowieniową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien wskazać normy prawa powszechnie obowiązujące, w oparciu o które wywodzi swój interes prawny. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa bowiem na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, natomiast organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym poddaje ocenie czy okoliczności wskazane przez wnioskodawcę - tj. przepisy prawa, na które się powołuje uzasadniają przyjęcie, iż miał on interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Konkludując organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożyła M. K. i tylko ona jest legitymowana do wystąpienia ze skargą. Tylko wnioskodawczyni, jeżeli oceni, iż jej wniosek był kompletny, może złożyć zażalenie na bezczynność organu. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że jako podstawę wznowienia wskazała przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że posiadała status strony postępowania, w którym zapadła decyzja z dnia [...]. objęta jej wnioskiem. M. K. nie udzieliła też pełnomocnictwa dla Stowarzyszenia "N. P." w zakresie złożonego wniosku, nie zostało również wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia "N. P." w charakterze strony, na dzień złożenia skargi. Stowarzyszenie to na obecnym etapie postępowania nie ma legitymacji prawnej. Odnosząc się do żądania zasądzenia od Burmistrza na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, żądanie jest nieuzasadnione. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] r. (k. 43 akt sądowych) pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował skargę oświadczając, iż "nie wnosi o zobowiązanie Burmistrza Miasta do rozpoznania podania M. K. z [...] r. w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W pozostałym zakresie popiera skargę i wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co prawda strona skarżąca na rozprawie zmodyfikowała zakres skargi, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a." - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony. Z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia [...] r. M. K. powołując się na art.148 § 1 K.p.a. wystąpiła do Burmistrza Miasta o wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej w K. gm. P. (znak [...]) zakończonego decyzją Burmistrza Miasta z [...] r. Zatem tylko ta osoba będzie adresatem decyzji, która zostanie wydana w wyniku rozpoznania tego wniosku i ma interes prawny w zaskarżeniu bezczynności organu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że uwzględnienie przez sąd skargi na bezczynność organu polega na zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Postępowania sądowego mającego na celu zwalczenie bezczynności organu nie może uruchomić podmiot nie mający interesu prawnego w sprawie, w której organ pozostaje w bezczynności. Legitymacja do złożenia skargi została bowiem oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Decyzja lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a aktem, czynnością lub bezczynnością organu administracji publicznej. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Zatem żaden inny podmiot, poza osobą która złożyła wniosek w niniejszej sprawie, nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu i nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stowarzyszenie "N. P." w K. wniosło do Sądu skargę na bezczynność organu w sprawie, w której nie wystąpiło do organu administracji publicznej z wnioskiem wszczynającym postępowanie. Nie ma więc własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu i skarga w tym zakresie nie może być uwzględniona. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli skarżący nie miał żadnego interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego to wniesiona przez niego skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. . Przyjęcie takiego stanowiska, wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., (sygn. akt IV SA 972/90 - ONSA 1991, nr [...] poz. 52), brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialno-prawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem (por. także W. Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582). Sąd zatem nie odnosząc się do kwestii merytorycznych sprawy, ograniczył się do stwierdzenia, że skarga na bezczynność jest nieuzasadniona bowiem została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. W tym stanie rzeczy skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.