II SAB/Lu 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zwrotu lub wykupienia użytkowanej działki p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 września 2015 r. A. P. wezwała Wójta Gminy do zwrotu lub wykupienia użytkowanej bezprawnie przez Gminę [...] części działki nr [...] położonej w B. . W złożonym piśmie wyjaśniono, że przeprowadzony w lipcu 2015 r., podział geodezyjny działki nr [...] potwierdził, iż przez część działki, której po podziale nadano nr [...], a której nowym właścicielem jest składająca pismo, użytkowana jest od szeregu lat droga gminna, która łukiem całą szerokością wchodzi w przedmiotową działkę. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 28 września 2015 r., wskazał, że Gmina zleci uprawnionemu geodecie wytyczenie granic geodezyjnych działki oznaczonej jako działka nr [...], która stanowi drogę publiczną. Następnie, za pośrednictwem Wójta [...], A. P. w dniu 18 lutego 2019 r., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku o zwrot lub wykupienie użytkowanej bezprawnie części działki nr [...] położnej w m. B. . Organ przekazując ponaglenie, w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r., wyjaśnił, że w wyniku podjętych prac geodezyjnych ustalono, iż granice geodezyjne działki nr [...] odbiegają od jej przebiegu w terenie na odcinku wzdłuż działki gminnej nr [...] po działce nr [...] będącej własnością wnioskodawczyni. W trakcie spotkania w 2016 r. z udziałem przedstawicieli Gminy [...] oraz przedstawiciela wnioskodawczyni, zaproponowano geodezyjne wydzielenie istniejącego przebiegu drogi przez część działki nr [...] i zamianę na odpowiadającą jej część działki gminnej nr [...] sąsiadującej z tą działką. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że zarzucana Wójtowi Gminy bezczynność dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym, która nie jest załatwiana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca złożyła podanie, które wszczęłoby postępowanie, które następnie nie zostałoby załatwione. W związku z powyższym pismem z dnia 14 marca 2019 r. A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy i niezałatwienie podania z dnia 21 września 2015 r. W uzasadnieniu opisując zaistniałą sytuację, wskazała, że pomimo rozmów z przedstawicielami Gminy, od 2016 r. jej sprawa nadal nie została załatwiona. Ponadto skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zarzuca naruszenie: art. 66 § 3, art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Dodatkowo skarżąca wniosła o zastosowanie wobec organu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nadal podtrzymuje propozycję geodezyjnego wydzielenia zajętej pod drogę działki nr [...] i zamianę jej na odpowiadającą część działki gminnej nr [...]. Ponadto organ wskazał, że nie może przeprowadzić podziału nieruchomości, bowiem takiego wniosku skarżąca dotychczas nie złożyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego został unormowany w art. 3 § 2 i 3 , art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a."). W myśl art. 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu zaś sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Natomiast skarga wniesiona w sprawie, w której właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało więc ustalić czy niniejsza skarga dotyczy sprawy z zakresu objętego kognicją sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała w piśmie z dnia 21 września 2015 r. o zwrot lub wykupienie użytkowanej przez Gminę części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z kolei w skardze podała, że wniosek obejmował rozgraniczenie nieruchomości, jej podział, wykupienie i zmianę wymiaru podatku. Jak wynika z powyższego, skarżąca wystąpiła z roszczeniem cywilnoprawnym, nie czyniąc przedmiotem skargi któregokolwiek z aktów o których stanowi art. 3 p.p.s.a. W doktrynie istnieje pogląd, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005r., s. 28). Oczywistym zatem jest, że już same okoliczności sprawy wskazują, na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot ewentualnej kontroli legalności przez sąd administracyjny, a czego skarżąca wyraźnie w skardze nie wysłowiła. Wskazać bowiem należy, że wezwanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 21 września 2015 r. ograniczało się do "zwrotu lub wykupienia użytkowanej bezprawnie przez Gminę [...] części działki nr [...]", co w ocenie Sądu wskazuje na cywilnoprawny charakter roszczenia. Skarżąca nie zawarła w nim bowiem wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, co obligowałoby organ do podjęcia stosowanych działań w tym zakresie. Samo twierdzenie o wniosku o rozgraniczenie znalazło się dopiero w złożonej do Sądu skardze, jednak na tym etapie nie można uznać go za wniosek skierowany do organu. Uznać należy zatem, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Gmina podjęła prace geodezyjne mające na celu ustalenie przebiegu drogi gminnej, na podstawie których nie kwestionowane jest, że droga gminna usytuowana na działce nr [...] przebiega w terenie przez część działki nr [...], będącej własnością skarżącej. Zaznaczyć należy jednak, że samego podziału nieruchomości organ nie może przeprowadzić, w sytuacji, gdy ze strony właściciela działki nr [...] nie ma takiego wniosku. Konkludując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie cywilnoprawnego roszczenia zgłoszonego przez skarżącą, a dotyczącą zwrotu lub wykupu części nieruchomości, której jest ona właścicielem. O charakterze tego postępowania przesądził ustawodawca, wyraźnie wyłączając spory w tym zakresie spod kognicji sądów administracyjnych. W takim przypadku sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań czy też ich braku, podjętych przez organ Gminy [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, bowiem skarga na bezczynność przysługuje w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Skoro zaś brak było podstaw do działania przez organ Gminy [...] jako organ administracji publicznej i wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez skarżącą zakresie, to brak też było możliwości złożenia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.