II SAB/Lu 185/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi T. R. i A. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 28 marca 2022 r. (data wpływu) A. R. i T. R. (dalej także jako: skarżący) zwrócili się do Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent) o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nieruchomości przy ulicy S. [...] w L. Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z 8 listopada 2022 r. Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej przy ulicy S. [...] w L.. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z 4 maja 2023 r. Prezydent, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z 14 czerwca 2023 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin o rozstrzygnięcie sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na działce nr ewid.[...] przy ul. S. [...] w L. na zakład produkcyjny bez wymaganego prawem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych (pkt 1) i zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki (pkt 2). Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy (postanowienie z 20 czerwca 2023 r.). W skardze na bezczynność prezydenta, skarżący podnieśli, że w sprawie nie są podejmowane żadne czynności. Wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nadal nie zakończył postępowania, więc nie zaistniała przesłanka umożliwiająca podjęcie zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że zawieszenie postępowania wstrzymuje tok postępowania i w jego trakcie nie biegną terminy rozpoznania sprawy administracyjnej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości prowadzenia postępowania nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Postępowanie administracyjne musi być prowadzone w sposób rzetelny i wnikliwy. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada zawarta art. 7 k.p.a. stawi wyjaśnienie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką stanowi zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Jest więc oczywiste, że w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w przepisach art. 97 i art. 98 k.p.a. nie można organowi administracji zarzucić, że bezpodstawnie zawiesza postepowanie, skoro wstrzymanie jego toku jest uzasadnione z uwagi na realizację zasady praworządności za art. 6 k.p.a. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie przesłanek wyrażonych w ustawie, w dodatku tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. Skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie jego dalszego biegu i wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w ustawie (art. 103 k.p.a.). Po zawieszeniu postępowania organ nie może go prowadzić, w szczególności nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie co do istoty. W czasie zawieszenia postępowania organ jest zobowiązany do podjęcia działań w celu usunięcia przeszkody do jego dalszego prowadzenia (art. 99 i 100 k.p.a.), a jednocześnie niedopuszczalne jest podejmowanie innych czynności procesowych – z wyjątkiem przewidzianym w art. 102 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że zawieszenie postępowania powoduje, że nie mogą być podejmowane w sprawie czynności (poza wskazanymi w ustawie). Stan zawieszenia nie jest stanem bezczynności w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W okresie zawieszenia postępowania niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Niepodejmowanie czynności przez organ w czasie, gdy postępowanie jest zawieszone, jest zatem stanem co do zasady prawidłowym (legalnym). W postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony zagrożonych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej, przysługuje tylko jeden prawny środek ochrony. Zasada ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia a ponadto stronie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Co więcej, strona może złożyć wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś na odmowę podjęcia postępowania przysługuje zażalenie i ewentualna kontrola sądowoadministracyjna. W związku z powyższym należy podkreślić, że ustawodawca w sposób odrębny od bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) uregulował tryb kontroli stanu zawieszeniu postępowania. Nie ma zatem podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli postanowienie w tym przedmiocie. Oznacza to, że w granicach niniejszej sprawy sąd nie może – co do zasady – dokonać oceny poprawności zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie bezczynności organu od chwili, gdy jego bierność jest wynikiem zawieszenia postępowania w trybie przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego. W dacie wydania wyroku, niedopuszczalne było również zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, skoro na skutek stanu zawieszenia postępowania, nie może się ono zakończyć. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone 4 maja 2023 r., a postanowienie w tym przedmiocie stało się ostateczne 20 czerwca 2023 r. (data utrzymania w mocy rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji). Oznacza to, że od tej daty niedopuszczalne stało się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Stan zawieszenia postępowania powstał przed wniesieniem skargi w rozpoznawanej sprawie, zatem brak jest przesłanek do orzekania o bezczynności organu w jakimkolwiek zakresie (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2025 r., sygn. II SAB/Lu 99/25). Końcowo należy podkreślić, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania było przedmiotem oceny organu drugiej instancji, przy czym skarżący mogli wnieść skargę do sądu na orzeczenie organu, lecz nie skorzystali z tego prawa. Jest oczywiste, że gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej będzie miał obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Strona może także w każdym czasie zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania, co umożliwia weryfikację prawidłowości utrzymywania stanu zawieszenia. Ewentualne postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jest bowiem zaskarżalne w drodze zażalenia (art.101 § 3 k.p.a.) i podlega kontroli sądowej. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.