II SAB/Lu 187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie nierozpoznania skargi z dnia [...] r. w sprawie uchylenia i zmiany decyzji dotyczącej usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] kwietnia 2014 r. T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Wójta Gminy [...] – skargę na przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia pisma skarżącej z dnia [...] maja 2013 r., oznaczonego jako "skarga", złożonego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżąca podniosła, że przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (uznające za bezzasadne jej zażalenie z dnia [...] czerwca 2013 r. na niezałatwienie przez Wójta Gminy [...] przedmiotowej sprawy w terminie) to "patologia" i "brak profesjonalizmu". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że jego decyzja z dnia [...] marca 2013 r. była zaskarżona przez T. W. w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał ją jednak w mocy. Odnosząca się do tej decyzji skarga T. W. z dnia [...] maja 2013 r., która do siedziby organu I instancji wpłynęła w dniu [...] maja 2013 r., została natomiast przesłana do SKO pismem z dnia [...] maja 2013 r. Następnie w dniu [...] maja 2014 r. skarga ta została przez Kolegium z powrotem przekazana organowi I instancji wraz z postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji. Wójt [...] zaznaczył, że T. W. składa często pisma różnego rodzaju, przy czym niektóre dotyczą spraw z poprzednich lat. W jego ocenie zachowanie skarżącej i jej męża nie jest nastawione na uzyskanie odpowiedniej dla nich pomocy, lecz na dezorganizację i utrudnienie pracy OPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie na wstępie stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, stąd też wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca, przed wniesieniem skargi, wyczerpała bowiem środki zaskarżenia służące jej w administracyjnym toku instancji, składając w dniu [...] czerwca 2013 r. stosowne zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (okoliczność tę potwierdza załączone do akt sprawy postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r., uznające to zażalenie za nieuzasadnione – k. 15 akt adm.). Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również innych podstaw dla uznania skargi za niedopuszczalną. Wymaga przy tym podkreślenia, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie nie został w istocie w żaden sposób uzasadniony. Rozpoznając natomiast skargę merytorycznie Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Z uwagi na przedmiot skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, który to stan według poglądów literatury i orzecznictwa zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 116-117 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Oceniając podniesiony w niniejszej sprawie przeciwko Wójtowi Gminy [...] zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi T. W. z dnia [...] maja 2013 r. (data wpływu do organu: [...] maja 2013 r.), w pierwszym rzędzie należy wskazać, że skarga ta - odnosząc się m.in. do decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] w dniu [...] marca 2013 r., oznaczonej nr [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych – została złożona w chwili, gdy ww. decyzja posiadała już walor ostateczności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przedmiotową skargę złożono w Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] maja 2013 r. Z kolei kwestionowana nią decyzja organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nr [...]. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że w przypadku przedmiotowej skargi znajduje zastosowanie art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 231 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w myśl którego skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Kierując się z kolei dyspozycją powyższego unormowania organ I instancji słusznie – zdaniem Sądu – ocenił również, że treść przedmiotowej skargi przesądza o konieczności potraktowania jej jako skargi o wznowienie postępowania. Skarżący, kwestionując w niej powołane wyżej decyzje, w istocie bowiem zarzucał im jedynie to, że zostały wydane przy udziale pracownic socjalnych (E. W. i H. L.), które – jak wskazał – nie mają wstępu na jego posesję. Zarzut ten jednoznacznie zatem odnosił się do przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a dotyczącej sytuacji, w której "decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27". Tym samym uznać należy, że treść przedmiotowej skargi z dnia [...] maja 2013 r. jednoznacznie wskazywała na konieczność nadania jej biegu stosownego dla wniosku o wznowienie postępowania, co w niniejszym przypadku oznaczało tyle, że skargę tę – stosownie do art. 65 § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. – należy niezwłocznie przekazać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], jako organu, który w kwestionowanej sprawie orzekał w ostatniej instancji, a przez to jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ I instancji powyższy obowiązek w sposób prawidłowy wykonał niezwłocznie, bo już w dniu [...] maja 2013 r. (k. 13 akt adm.). W konsekwencji, rozpoznając skargę złożoną w dniu [...] kwietnia 2013 r., uznać należy, że podniesiony w niej przeciwko Wójtowi Gminy [...] zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest bezzasadny, a przez to skarga ta podlega oddaleniu. Końcowo wyjaśnić wypada, że nie może mieć wpływu na powyższą ocenę okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po otrzymaniu przedmiotowej skargi z dnia [...] maja 2013 r. uznało, że zawiera ona – poza wnioskiem o wznowienie postępowania – również wniosek o uchylenie lub zmianę spornej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. w trybie art. 154 k.p.a. i w konsekwencji w tej części w dniu [...] maja 2014 r. (data wpływu: [...] maja 2014 r.) skargę tę przekazało celem rozpatrzenia z powrotem organowi I instancji. Skoro bowiem rozpoznawana skarga na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] została złożona przed tą datą, uznać należy, że ocena ewentualnej opieszałości organu I instancji w sprawie przedmiotowej skargi z dnia [...] maja 2013 r. po jej ponownym otrzymaniu w dniu [...] maja 2014 r. wykracza poza granice orzekania sądu w niniejszej sprawie. Ubocznie jednak wypada wskazać, że przedmiotowa skarga i tak dotychczas nie mogła skutkować wszczęciem jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego wobec kwestionowanej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. (zarówno postępowania wznowieniowego, jak i postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.), co dodatkowo świadczy o bezzasadności zarzutu strony skarżącej wskazującego na przewlekłość postępowania organu I instancji w zakresie jej rozpatrzenia. Sądowi z urzędu jest bowiem wiadome, że skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego utrzymujące w mocy przedmiotową decyzję rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., zaś postępowanie sądowo-administracyjne w tej sprawie nie zostało do tej pory zakończone (wydany w pierwszej instancji wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 505/13, oddalający skargę T. W., został zaskarżony do NSA w drodze skargi kasacyjnej, która dotychczas nie została rozpoznana). W orzecznictwie i judykaturze ugruntowane jest zaś stanowisko, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 204, a także powołane tam literatura i orzecznictwo). Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).