II SAB/Lu 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Ź. na bezczynność B. P. K. Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że B. P. K. Sp. z o.o. w B. dopuściło się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od B. P. K. Sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. T. Ź. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie bezczynność B. B. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 7 sierpnia 2015 r. o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), skutkującym naruszeniem art. 13 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 7 sierpnia 2015 r. przesłał pocztą elektroniczną na adres [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie (pocztą elektroniczną) odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Organ nie udzielił jednak żądanej informacji, w istocie nie reagując na złożony wniosek. W tej sytuacji skarżący – mając na względzie utrwalone orzecznictwo sądowe – postanowił wystąpić ze skargą na bezczynność . W ocenie strony skarżącej żądana w przedmiotowym wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. B. [...] jest natomiast organem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. W oparciu o powyższe argumenty skarżący wniósł o zobowiązanie do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem: opłaty sądowej (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), opłaty skarbowej (17 zł). W odpowiedzi na skargę B. [...] Spółka z o.o. wniosła o odrzucenie skargi. Wyjaśniła przy tym, że [...] nie udzieliło odpowiedzi w terminie, ponieważ dokument nie był opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Ponadto przyczyną były sprawy techniczne uniemożliwiające odczytanie nadesłanej elektronicznie korespondencji, zaś skarżący nie wezwał na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił jednak odpowiedzi zgodnie z żądaniem po otrzymaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie do spraw wszczętych po tej dacie, do których należy już sprawa niniejsza) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem bezczynności zarzucanej [...] jest załatwienie wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej , dotyczącego udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji żądanych we wniosku: " 1. czy korzystacie Państwo ze stałej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego/adwokata?; 2. jakie są koszty roczne brutto oraz miesięczne brutto obsługi prawnej realizowanej na Państwa rzecz?; 3.ilu łącznie dłużników z tytułu świadczonych usług komunalnych posiada Państwa podmiot oraz o ile osób/podmiotów wzrosło zadłużenie w relacji roku 2014 do roku 2013?; 4. jaka część (podać w procentach) środków przeznaczanych na Państwa funkcjonowanie pochodzi ze źródeł publicznych (w tym samorządowych)?; 5. czy wystąpiło, a jeżeli tak to ile wyniosło łącznie zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w obrębie Państwa działalności?". . Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zarzut ten ma uzasadnione podstawy, albowiem Przedsiębiorstwo, rozpatrując przedmiotowy wniosek, dopuściło się bezczynności. Przed przystąpieniem do uzasadnienia powyższej oceny wypada jednak w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na zasadność stanowiska strony skarżącej w zakresie, w jakim wskazuje ona, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Powyższy pogląd determinuje uznanie, iż skarga – pomimo, iż nie została poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia – jest dopuszczalna. Nie jest zatem zasadny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi. Przechodząc do argumentacji w zakresie dokonanej przez Sąd merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tej materii bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu zaistniała bezczynność i czy była zawiniona. W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że B. [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc się do charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. wskazać na wstępie należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazuje, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie przywołanych wyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Uwzględniając wskazane regulacje za bezsporne uznać należy, że informacja będąca przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że B. [...] zobowiązane było do rozpoznania wniosku strony skarżącej na podstawie przepisów u.d.i.p. odnoszących się do wnioskowego trybu dostępu do informacji (art. 10 i nast.), zachowując przy tym określone w tych przepisach wymogi. W ramach tego trybu podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, informację tę powinien bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Z akt niniejszej sprawy wynika, że B. [...] przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej skargi załatwiło wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. udzielając informacji na zadane w mailu pytania. W świetle powyższego uznać należy, że na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd bezcelowym było zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku. Wniosek ten został bowiem już wcześniej załatwiony w formie przewidzianej w przepisach u.d.i.p. Nie budzi jednak wątpliwości, że jego załatwienie nastąpiło ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co obliguje Sąd do uznania złożonej skargi za zasadną i wydania orzeczenia stwierdzającego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że B. [...] dopuściło się w niniejszej sprawie bezczynności. Z tych względów Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zwłoka w załatwieniu wniosku strony skarżącej trwała przeszło 4 miesiące, co skutkowało znacznym przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tym czasie przedmiotowy wniosek pozostawał w istocie bez jakiejkolwiek reakcji, a takowa została wywołana dopiero złożoną przez skarżącego skargą na bezczynność. Pozwala to przypuszczać, że gdyby skarżący nie złożył skargi, bezczynność organu trwałaby nadal. Za uznaniem, że bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa przemawia również okoliczność, że zaistniałej znacznej zwłoki w załatwieniu przedmiotowego żądania nie tłumaczą okoliczności sprawy. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w przepisach żadnych formalnych wymogów, jakie powinien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności opatrzenia bezpiecznym podpisem elektronicznym wniosku przesłanego pocztą elektroniczną. Okoliczności takiej nie stanowią także bliżej nieokreślone "sprawy techniczne, uniemożliwiające odczytanie nadesłanej elektronicznie korespondencji". Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.