II SAB/Lu 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. T. na przewlekłość postepowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że postępowanie Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek D. T. z dnia 16 czerwca 2015 r. prowadzone było w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I. IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz D. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga D. T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. [...] i [...], położonej w P., przy ul. [...]. Skarżący wniósł również o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego we wskazanym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na okres 9 miesięcy, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej także u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2015 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na opisanych wyżej działkach budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, z garażem w bryle budynku, dodatkowo weranda na parterze, o powierzchni zabudowy do 130 m˛, wysokości kalenicy do 10 m, wysokość elewacji frontowej do 6 m, z dachem wielospadowym i kątem nachylenia 40- 45°. W dniu [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 818/15, uchylił wskazane postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za prawnie wadliwe stanowisko organów obu instancji, co do tego, że sprawie zachodziła obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie wyklucza to, że zachodziłaby w niniejszej sprawie fakultatywna podstawa zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określona w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże - zdaniem Sądu - kwestia ta winna być rozstrzygnięta samodzielnie przez organ, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Niekwestionowane jest, że w dniu [...] lipca 2016 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło zażalenie na niezałatwienie w terminie opisanego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. Poza sporem jest również, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta po raz kolejny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., na okres 9 miesięcy - od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] maja 2017 r. Podkreślenia wymaga, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, uprawniony jest - w niezbędnym zakresie - do oceny podejmowanych w tym postępowaniu przez organ administracji czynności procesowych i aktów administracyjnych. Ocena ta nie ma jednak na celu - co do zasady - badania legalności tych czynności i aktów, lecz dotyczy zasadności ich podejmowania, z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy organ nie prowadził w tej sprawie postępowania w sposób nieefektywny, w szczególności wykonując czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Istota kontroli Sądu w takiej sprawie wymaga więc niekiedy odniesienia się do trafności podjętych przez organ działań, z punktu widzenia ich niezbędności dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Z treści powołanego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że organ orzekł o zawieszeniu postępowania "na okres 9 miesięcy, tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] maja 2017 r.". Należy mieć jednak na uwadze, że powołany jako podstawa prawna tego rozstrzygnięcia przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi w sposób jednoznaczny, że zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy - w związku z już rozpoczętym bądź mającym w przyszłości być rozpoczętym postępowaniem planistycznym, zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może nastąpić "na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Trzeba mieć zaś na uwadze, że w rozstrzyganej sprawie wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] czerwca 2015 r. (k. 1 akt administracyjnych). To oznacza, że na podstawie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ mógł zawiesić postępowanie jedynie nie dłużej niż na okres do [...] marca 2016 r. Oczywiste jest zatem, że organ administracji, mając na uwadze treść powołanego przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie "na okres 9 miesięcy, tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] maja 2017 r.". W świetle tych okoliczności, nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. Sąd nie stwierdził jednak, by przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący. Trzeba mieć bowiem na względzie, że - jak wskazano wyżej - w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 818/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że stan sprawy "może uzasadniać zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Sąd nie zobligował wprawdzie organu I instancji do wydania w niniejszej sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., lecz jedynie wskazał na ewentualną możliwość rozważenia podjęcia takiego rozstrzygnięcia, o ile organ stwierdzi, że jest ono uzasadnione. Należy jednak wskazać, że - w ocenie Sądu - ta okoliczność miała istotne znaczenie dla stwierdzenia, że organowi nie można zarzucić prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa. Wobec okoliczności, że Sąd orzeka w czasie, gdy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zawieszone, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § p.p.s.a, orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.