II SAB/Lu 192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. R. (dalej: skarżący; strona) we wniosku skierowanym do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: organ; LWINB), nadanym 6 listopada 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się o przesłanie - w trybie dostępu do informacji publicznej - zanonimizowanej kopii decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 grudnia 2022 r., nr ZOA-XVII.7721.22.2020 wraz z uzasadnieniem. LWINB w piśmie z 19 listopada 2024 r., znak: OA. 1331.12.2024, wyjaśnił, że na decyzję z 29 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.22.2020 wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W związku z tym akta prowadzonego postępowania, zarówno organu I instancji jak i organu II instancji, wraz ze wskazaną powyżej decyzją LWINB, zostały przekazane do WSA w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 190/23 oddalił skargi na decyzję LWINB. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2418/23 oddalił skargi kasacyjne. LWINB poinformował w tym piśmie, że uwagi na fakt, że akta prowadzonego postępowania, zarówno organu I instancji jak i organu II instancji wraz z decyzją z 29 grudnia 2022 r. pozostają w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było możliwe - w chwili udzielania odpowiedzi na wniosek z 6 listopada 2024 r. - udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Skarżący 2 grudnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność organu, domagając się: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono organowi naruszenie: a) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; c) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. LWINB wskazał ponadto, że 12 grudnia 2024 r. powzięto wiadomość o zwrocie akt administracyjnych do WSA w Lublinie, w związku z czym pozyskano kopię decyzji LWINB z 29 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.22.2020 i po zanonimizowaniu kopię tej decyzji udostępniono skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W sprawie nie jest sporne, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest - co do zasady - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest także kwestionowane w sprawie, że informację publiczną stanowi treść decyzji administracyjnej, w tym więc wskazana przez skarżącego we wniosku z 6 listopada 2024 r. decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 grudnia 2022 r., nr ZOA-XVII.7721.22.2020. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 grudnia 2022 r., nr ZOA-XVII.7721.22.2020, zostało skutecznie wniesione 6 listopada 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej i na adres elektroniczny organu (k. 1 akt administracyjnych). W terminie siedmiu dni od otrzymania tego żądania organ administracji publicznej wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez: 1) własnoręczne podpisanie wydrukowanego wniosku z 6 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego do tutejszego inspektoratu zwykłą drogą elektroniczną (e-mailową) oraz przesłanie podpisanego wniosku za pomocą operatora pocztowego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie; albo 2) wniesienie wniosku drogą elektroniczną przewidzianą przez przepisy k.p.a., poprzez zastosowanie kwalifikowanego podpisu elektronicznego, bądź przez zastosowanie profilu zaufanego ePUAP, czyli przez wniesienie podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą tutejszego organu: /WINBwLublinie/SkrytkaESP; 3) wskazanie adresu do doręczeń pism (pismo z 13 listopada 2024 r., znak: OA-AM.1331.12.2024, k. 2-3 akt administracyjnych). Organ zauważył w tym piśmie, że jakkolwiek z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, organ uprawniony jest do stosowania k.p.a. do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku poprzez zastosowanie tzw. postępowania naprawczego z art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych, z uwagi na brzmienie przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Organ stwierdził również, że pismo wnioskodawcy nie zostało złożone do organu zgodnie z dyspozycją art. 63 k.p.a., przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej przez zastosowanie profilu zaufanego ePUAP, ani też opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym - takie pismo nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 3a k.p.a. Ponadto pouczono wnioskodawcę, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni spowoduje, że wniosek z 6 listopada 2024 r., stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, 14 listopada 2024 r. skarżący przesłał, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek, informując, że został on "podpisany profilem zaufanym" (k. 6 akt administracyjnych). Po otrzymaniu tego wniosku, wraz z dokumentem pt. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, organ poinformował skarżącego w piśmie z 19 listopada 2024 r., znak: OA.1331.12.2024, że na wskazaną we wniosku decyzję wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i w związku z tym akta prowadzonego postępowania - zarówno organu I instancji jak i organu II instancji - wraz z wskazaną decyzją LWINB zostały przekazane do tego sądu. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt lI SA/Lu 190/23 oddalił skargi na w/w decyzję LWINB. NSA wyrokiem z 17 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2418/23 oddalił skargi kasacyjne od tego orzeczenia WSA, przy czym akta administracyjne "nadal pozostają w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego" i w związku z tym organ nie ma możliwości - "w chwili obecnej" - udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie (k. 7 akt administracyjnych). W ocenie sądu, w takich okolicznościach sprawy nie można organowi zarzucić, że pozostawał w stanie bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego. Przypomnieć należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten, w ustawowo określonym terminie, nie załatwia sprawy w sposób i w formie przewidzianymi w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej, a przy tym nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jest bezsporne, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyżej wskazane przesłanki nie zostały spełnione, albowiem LWINB co do zasady uznał wniosek skarżącego za zasadny, lecz podniósł, że na dzień udzielania informacji skarżącemu - 19 listopada 2024 r. - żądana decyzja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ nie dysponuje aktami sprawy administracyjnej. Organ niewątpliwie wywiązał się z obowiązku wynikającego z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i powiadomił skarżącego, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, że informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, jak też wskazał na powody opóźnienia. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę, że akta administracyjne pozostawały - na dzień udzielenia informacji o opóźnieniu - w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było możliwe poinformowanie skarżącego, w inny sposób niż uczynił to organ, o terminie, w jakim udostępni informację. Organ racjonalnie wskazał, że konieczny jest zwrot akt administracyjnych, od czego uzależniony jest termin realizacji wniosku skarżącego. Jest przy tym bezsporne, że żądana informacja została udostępniona skarżącemu 13 grudnia 2024 r., poprzez przesłanie dokumentu pocztą elektroniczną (k. 11 akt administracyjnych). Realizacja wniosku nastąpiła więc przed upływem dwumiesięcznego terminu od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zasadnie skarżący podniósł zbędność wezwania z 13 listopada 2024 r. w zakresie własnoręcznego podpisania wniosku lub wniesienie go drogą elektroniczną wraz z kwalifikowanym podpisem elektronicznym, bądź wniesienie poprzez urzędową skrzynkę podawczą organu, jak też wskazanie adresu do doręczeń pism. Jakkolwiek trafnie organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność takiego uzupełnienia wniosku w przypadku, gdy "chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek", to bezsprzecznie taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ udostępnił przecież żądaną informację niezwłocznie po uzyskaniu możliwości dostępu do akt administracyjnych sprawy, zaś przedmiot spornej decyzji administracyjnej nie wymagał daleko idących nakładów pracy w związku z tzw. anonimizacją dokumentu, nie mówiąc już o przesłankach odmowy udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 1-2b u.d.i.p. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na ocenę postępowania organu z punktu widzenia przesłanek bezczynności, skoro organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia, a więc omawiane żądanie uzupełnienia wniosku przez skarżącego nie wpłynęło na sprawność postepowania organu i nie wiązało się z naruszeniem przepisów art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarzutu skarżącego, że na ocenę działania organu miało wpływ to, że organ "nie podjął żadnych czynności lub starań w celu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym [...] zostało prawomocnie zakończone w dniu 17 października 2024 r.". Nie znajduje bowiem uzasadnienia teza, że brak dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność, a organ powinien tak prowadzić postępowanie, aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby np. poprzez wykonanie ich kopii przed przekazaniem akt lub wyczerpanie "wszelkich możliwych środków do uzyskania wglądu w te akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów". Po pierwsze, jest oczywiste, że jedynie właściwa kopia dokumentu, a więc wykonana w oparciu o oryginał dokumentu - w tym przypadku ostatecznej decyzji administracyjnej - może podlegać udostępnieniu przez organ, co wyklucza udostępnianie kopii dokumentu na podstawie innej kopii tego dokumentu, nawet jeśli organ faktycznie nią dysponuje. Po drugie, skoro organ udostępnił skarżącemu dokument w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, to brak jest podstaw do zarzucania organowi, że nie podjął nadzwyczajnych środków w tym czasie, gdyż nie były one w istocie konieczne. Z tych też powodów za również niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.