II SAB/Lu 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy Chodel w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Chodel do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy Chodel na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 16 września 2024 r. P. K. zwrócił się do Wójta Gminy Chodel o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kserokopii dziennika budowy budynku garażu na samochód pożarniczy wraz z infrastrukturą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. nr [...], gm. C. , realizowanego w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]". Pismem z 30 września 2024 r. Wójt Gminy Chodel poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Gminy Chodel i nie jest informacją publiczną. Następnie wnioskodawca skierował do Wójta ponaglenie, w odpowiedzi na które organ w piśmie z 19 listopada 2024 r. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone uprzednio. W skardze na bezczynność Wójta polegającą na nieudostępnieniu informacji objętej wnioskiem z 16 września 2024 r. P. K. zażądał udostępnienia tej informacji w ustawowym terminie, wymierzenia organowi grzywny w kwocie 2000 zł z przeznaczeniem jej na wskazany cel charytatywny oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego żądana informacja jest informacją publiczną, zaś fakt, że dziennik znajduje się na miejscu budowy nie zwalnia organu od jego udostępnienia, zwłaszcza, że Wójt reprezentujący Gminę będącą inwestorem ma do niego dostęp. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedziach na pisma skarżącego i precyzując, że dziennik budowy na etapie budowy jest dokumentem wewnętrznym budowy i że dostęp do niego mają jedynie podmioty wskazane w ustawie Prawo budowlane. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem z 16 września 2024 r. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Chodel jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporne w sprawie są natomiast dwie następujące kwestie: czy dziennik budowy stanowi informację publiczną oraz – w razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - czy w trakcie budowy organ gminy jako przedstawiciel inwestora ma obowiązek udostępniać kopię tego dziennika w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, ze Wójt odmówił dziennikowi budowy waloru informacji publicznej z uwagi na to, że w trakcie realizacji inwestycji jest on dostępny dla osób upoważnionych. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany przez organ przepis art. 47d i art. 47e Prawa budowlanego normuje wyłącznie kwestię podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie dziennika budowy i katalogu podmiotów upoważnionych do dokonywania wpisów w dzienniku budowy. Dopełnia go treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, według którego dziennik budowy znajduje się na stałe na terenie budowy lub rozbiórki i jest dostępny dla osób upoważnionych, o których mowa w § 9 ust. 1. Z tych regulacji nie wynika jednak ograniczenie dostępu do dziennika tylko do wymienionych w nich podmiotów. W myśl art. 47a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania: 1) przebiegu robót budowlanych oraz 2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót. Rejestrowanie to odbywa się w formie wpisów. Zgodnie z definicją legalną "dokumentacji budowy", zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy. Dopełnienie tych przepisów stanowi § 2 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r., z którego wynika, że dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. Skoro inwestorem w procesie budowalnym jest gmina, tj. podmiot realizujący zadania publiczne, to dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., IV SA/Wr 110/13). Wobec powyższego należy przyjąć, że dziennik budowy, jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, których inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego, stanowi informację publiczną, bowiem – co jest w sprawie niesporne - dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem przez organ zadań publicznych. Dokumentacja zaś procesu budowlanego obiektu, którego inwestorem jest gmina, zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań. Dokumentacja procesu budowlanego, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, jest również informacją o działalności organów właściwych w sprawach budowlanych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania instytucji publicznych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Wójt jako przedstawiciel inwestora (gminy) jest w posiadaniu dziennika budowy bez względu na etap inwestycji. Posiadanie to oznacza faktyczną możliwość dostępu do dziennika, nawet gdy w danym okresie jest on w fizycznej dyspozycji (w przechowaniu) kierownika budowy (art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Na marginesie jedynie należy dostrzec, choć nie ma to wpływu na wynik sprawy, że powołane na stronie drugiej skargi dwa orzeczenia sądów są błędnie oznaczone, a poza tym w ogóle nie dotyczą kwestii będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego Sąd zobowiązał Wójta Gminy Chodel do rozpoznania wniosku skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W szczególności uznając, że informacja, o którą zwrócił się skarżący, ma walor informacji publicznej, należy ją udostępnić, bądź – o ile zajdą określone w ustawie przesłanki – odmówić jej udostepnienia w formie decyzji administracyjnej (punkt I sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności Wójta Gminy Chodel nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt II wyroku). W działaniach organu nie ma złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem wójta gminy. W konsekwencji powyższego Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kwoty 100 zł, obejmującej wpis od skargi (pkt IV sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.