II SAB/Lu 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej świadczenia pieniężnego na zakup żywności I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295, 20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55, 20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Z. W. w dniu 28 kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] toczącego się na skutek odwołania skarżącego od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ opisał szczegółowo przebieg postępowania i wskazał, że decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., nr [...], Kolegium, po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania, utrzymało w mocy przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także w art. 37 § 1 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zachodzi więc wtedy, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie lub też zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, Lex nr 1139147). Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, że sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności. W dniu 26 lipca 2013 r. wpłynęło do Kolegium odwołanie skarżącego z dnia 12 lipca 2013 r. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, a w dniu 9 sierpnia 2013 r. pismo z dnia 7 sierpnia 2013 r. uzupełniające odwołanie. W dniu 12 sierpnia 2013 r. postanowieniem nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie nr [...] członków Kolegium – K. A. i Z. C. Na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolegium postanowiło na podstawie art. 136 K.p.a., w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, to jest podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z małżonką skarżącego – T. W. w celu ustalenia sytuacji skarżącego (znajdującego się z nią w separacji, zamieszkującego w tym samym budynku) na okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], Kolegium postanowiło przedłużyć termin załatwienia sprawy i poinformowało skarżącego, iż niniejsza sprawa zostanie załatwiona do dnia 7 października 2013 r., z uwagi na zlecenie organowi pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego o wywiad z żoną skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że powyższa okoliczność spowodowała obiektywną niemożność załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., dlatego też należało uznać, że w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane art. 36 § 1 K.p.a., obligujące Kolegium do poinformowania strony o zaistniałym stanie rzeczy oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 13 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia 11 września 2013 r., w którym zwrócił się on do Kolegium o usunięcie naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., nr [...], Kolegium uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione. W dniu 1 października 2013 r. wpłynęła do Kolegium z organu pierwszej instancji dokumentacja dotycząca uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia 1 października 2013 r. Kolegium poinformowało Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie. W dniu 11 października 2013 r. wpłynęło od Z. W. pismo, złożone w trybie art. 10 K.p.a. Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał stan przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uzasadniający uwzględnienie złożonej skargi. Wprawdzie wskazana decyzja Kolegium z dnia 4 listopada 2013 r. nie została wydana w terminach wskazanych w art. 35 § 3 (miesięcznym lub w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej dwumiesięcznym), jednakże – jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie, opóźnienie w wydaniu decyzji nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu. Przede wszystkim należy podkreślić, iż wskutek działań samego skarżącego Kolegium było zmuszone do podejmowania dodatkowych działań procesowych, w szczególności do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku o wyłączenie członków organu od orzekania w sprawie. Ponadto Kolegium stwierdziło konieczność zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności w sprawie, zgodnie z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. Działanie organu odwoławczego w tym przypadku uwzględniało stanowisko sądów administracyjnych dotyczące sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym Z. W. w sytuacji, gdy z powodu jego schorzeń nie było możliwe podjęcie tej czynności procesowej (por. przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2008 r., II SA/Lu 548/07, CBOSA). Należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy Kolegium stwierdziło konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z udziałem żony skarżącego, ewentualnie można było rozważać celowość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie jednak podjęcie przez Kolegium takiego rozstrzygnięcia wydłużyłoby w sposób istotny czas rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, albowiem w takim przypadku otwarta byłaby droga do zaskarżenia takiej decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. Zlecenie przez Kolegium organowi pierwszej instancji podjęcia dodatkowych czynności procesowych w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziło więc w rzeczywistości do skrócenia, a nie do wydłużenia postępowania administracyjnego w sprawie, a tym samym było zgodne z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Podkreślenia wymaga zatem, że skoro organ odwoławczy bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego, to – w świetle art. 35 § 5 K.p.a. – okresy opóźnień w wydaniu decyzji nie podlegały doliczeniu do ustawowych terminów załatwiania spraw. Poza tym, co istotne, organ przedłużył termin załatwienia sprawy, a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).