II SAB/Lu 202/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania T. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części. W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wydał w przedmiotowej sprawie decyzję dopiero w dniu [...] września 2016 r., tj. w dacie otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stwierdził, że wobec podjętych przez niego działań oraz faktu wydania decyzji nie można zarzucić mu bezczynności. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podniesiony wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania skarżąca T. W. odnosi do postępowania odwoławczego zainicjowanego złożonym przez nią odwołaniem od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy na wstępie podkreślić, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto wyjaśnić trzeba, że przepis art. 133 k.p.a. określa termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., biegnie od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że odwołanie T. W. od wskazanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2016 r. (prezentata – k. 3 akt adm.). Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. Kolegium poinformowało stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrzył zawarty w odwołaniu wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie członków tego Kolegium: K. A. i Z. C., wydając niezaskarżalne postanowienie nr [...], odmawiające wyłączenia wskazanych członków. Odwołanie T. W. Kolegium rozpatrzyło natomiast dopiero w dniu [...] września 2016 r. wydając decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W kontekście przedstawionego powyżej przebiegu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie wypada przytoczyć stanowisko doktryny, że jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji (postanowienia) w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem przez T. W. skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło przedmiotowe odwołanie, wydając stosowną decyzję. Skoro więc postępowanie odwoławcze zostało przed wniesieniem skargi zakończone, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej bezczynności organu. Orzekając natomiast w zakresie dotyczącym oceny, czy postępowanie odwoławcze zakończone decyzją z dnia [...] września 2016 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Organ odwoławczy prowadził bowiem przedmiotowe postępowanie przez okres niemal dwukrotnie dłuższy, niż przewiduje to art. 35 § 3 k.p.a. Usprawiedliwieniem tego nie może być konieczność rozpatrzenia – przed wydaniem ostatecznej decyzji – wniosku strony o wyłączenie od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie określonych członków Kolegium. Wniosek ten był bowiem zawarty już w samym odwołaniu, w związku z czym nic nie stało na przeszkodzie, by został rozpatrzony niezwłocznie po doręczeniu odwołania organowi drugiej instancji. Tymczasem został on rozpatrzony dopiero po upływie niemal 4 tygodni od daty wpłynięcia odwołania do Kolegium. Przybliżony okres upłynął następnie do momentu wydania decyzji. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł okoliczności, które wskazywałyby, że zwłoka w podejmowaniu poszczególnych rozstrzygnięć była od organu drugiej instancji niezależna. Stwierdzona przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała jednak jednocześnie charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Kolegium nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – jak w pkt II sentencji. Z kolei orzeczenie o oddaleniu skargi w części dotyczącej bezczynności organu, zawarte w pkt III sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.