II SAB/Lu 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Prezesa Zarządu Oddziału Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność P. Z. O. W. Z. O. S. P. R. P. Województwa L. (dalej jako "ZOSP RP w L.") w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. W powyższym wniosku skarżący żądał udostępnienia następujących dokumentów: 1. zarządzenia wewnętrzne Dyrektora Wykonawczego ZOW ZOSP RP o przyznaniu w roku 2014 dotacji na zakup lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego dla OSP S. gmina A. powiat Z.; 2. wniosek OSP S. gmina A. powiat Z. o dopłatę do zakupu samochodu ratowniczo-gaśniczego przesłany do Zarządu Oddziału Wojewódzkiego ZOSP RP, na podstawie którego podjęta została decyzja o przyznaniu 2 104 roku OSP S. wnioskowanej dotacji; 3. promesa dla OSP S. gmina A. powiat Z. informująca o przyznaniu w roku 2014 dofinansowania zakupu lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego; 4. promesa dla OSP F. gmina A. powiat Z. informująca o przyznaniu w roku 2015 dofinansowania zakupu lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego; 5. promesa dla OSP P. gmina A. powiat Z. informująca o przyznaniu w roku 2013 dofinansowania zakupu lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego. W skardze wniósł o zobowiązanie ww. organu do udzielenia powyższych informacji. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Z. W. O. W. ZOSP RP, odmówiono mu udostępnienia wniosku Ochotniczej Straży Pożarnej S. (dalej jako "OSP S."), natomiast zadeklarowano udostępnienie pozostałych żądanych przeze mnie dokumentów, jednakże tych dokumentów nie otrzymał. Do Decyzji została dołączona pojedyncza kartka zatytułowana "Wyjaśnienia uzupełniające", bez daty i bez podpisu, z treści której wynikało, że Zarządzenie wewnętrzne w sprawie zmiany w planie dotacji przyjętym Uchwałą nr [...] Prezydium Zarządu Oddziału ZOSP RP w L. nie zostało wydane, natomiast Promesy, ze względu na zwolnienie lekarskie pracownika zajmującego się ich archiwizacją, są chwilowo niedostępne i otrzymam je w przeciągu dwóch tygodni. Zgodnie z powyższą obietnicą dnia [...] r. otrzymał pismo Dyrektora Zarządu Wykonawczego ZOSP RP w L. z dnia [...] r., w którym poinformowano go o przesłaniu wnioskowanych Promes, ale faktycznie otrzymałem tylko jedną Promesę - dla OSP F., natomiast zamiast promesy dla OSP P. otrzymałem pismo Zarządu Głównego Związku OSP RP z dnia [...] r. do Dyrektora Zarządu Wykonawczego Oddziału ZOSP RP w L. o planowanej dotacji dla OSP P. ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako NFOŚiGW), a zamiast promesy dla OSP S. otrzymałem dokument Biura Zarządu Głównego ZOSP RP o rozliczeniu dotacji ze środków MSW dla OSP S. K. . Skarżący wobec powyższego wskazał, że w dalszym ciągu nie otrzymał Promesy dla OSP P. oraz dla OSP S., pomimo decyzji o ich udostępnieniu. Z tych względów ponownie wystąpił dnia [...] r. pismem o ich udostępnienie. W odpowiedzi z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Wykonawczego ZOSP RP w L. przyznał, że Oddział Wojewódzki ZOSP RP w L. nie posiada ani Promesy dla OSP P., ani Promesy dla OSP S., przyjmując za prawdopodobne, że ze względu na koniec roku informację do OSP S. przekazano telefonicznie. Wskazał przy tym skarżący, że dla OSP F. P. została wystawiona z datą [...] r., pomimo, że był to już prawie koniec roku. Natomiast zamiast Promesy dla OSP P. otrzymał pismo Prezesa Zarządu Oddziału Wojewódzkiego ZOSP RP M. S. z dnia [...] r. o przyznaniu dla jednostki OSP dotacji ze środków NFOŚiGW. Pomimo przytoczonej powyżej korespondencji, Dyrektor Z. W. O. W. ZOSP RP decyzją z dnia [...] r. podtrzymał w całości swoją decyzję z dnia [...] r., odmawiając udostępnienia wniosku OSP S. o dofinansowanie zakupu lekkiego samochodu ratowniczo - gaśniczego oraz ponownie stwierdzając, że udostępnił kopię zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Wykonawczego ZOW ZOSP RP w L. o przesunięciu dotacji MSW na zakup lekkiego samochodu ratowniczo - gaśniczego dla OSP S. oraz kopie promes dla OSP P., dla OSP S. oraz dla OSP F., z których to dokumentów otrzymałem tylko Promesę dla OSP F.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący od początku roku zaczął składać do Oddziału Wojewódzkiego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczy Pospolitej Polskiej woj. lubelskiego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie na każdy wniosek skarżącego udzielało odpowiedzi, które zawierały wszelkie niezbędne elementy, pouczenia oraz uzasadnienia. Część informacji, których żądał skarżący, a które podlegają udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały udostępnione. Stowarzyszenie za każdym razem odmawiało udostępnienia wniosków składanych przez stowarzyszenia, którymi są ochotnicze straże pożarne (OSP) w sprawie dotacji. W decyzjach wydawanych przez stowarzyszenie przytoczone zostało, iż wnioski OSP nie podlegają udostępnieniu w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko stowarzyszenia potwierdzone zostało także linią orzeczniczą, zgodnie z którą każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie, czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Organ przyznał poza tym, że można mówić o opóźnieniach w udzielaniu odpowiedzi na wnioski skarżącego, jednakże nie można zgodzić się, iż wystąpiła bezczynności stowarzyszenia. Nie każde informacje o których udostępnienie skarżący wnioskował zostały udostępnione, jednakże skarżący zawsze otrzymywał odpowiedź na składane wnioski. Stowarzyszenie nie jest wyspecjalizowana komórką administracji publicznej, do której na co dzień wpływają wnioski o udzielenie informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. II SAB/Ol 22/13). W świetle powyższego zarzut bezczynności stowarzyszenia w niniejszej sprawie uznał za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej "u.d.i.p."). Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Z powyższego wynika, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego. Istotnym jest zatem skuteczne zażądanie informacji publicznej. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28). Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że zaistniały obie przesłanki. Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa. Jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zarząd Oddziału Wojewódzkiego Związku Ochotniczej Straży Pożarnej RP województwa lubelskiego jest oddziałem wojewódzkim Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP. Działa na podstawie ustawy "Prawo o stowarzyszeniach", "Ustawa o ochronie przeciwpożarowej" oraz na podstawie Statutu Związku OSP RP. Pomaga jednostkom OSP z terenu województwa lubelskiego w zakresie działalności statutowej i finansowej. Ochotnicze Straże Pożarne są to umundurowane jednostki ochrony przeciwpożarowej, wyposażone w specjalistyczny sprzęt, przeznaczone przede wszystkim do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami. Podmiotami tworzącymi wyżej wymienione jednostki mogą być: minister właściwy do spraw wewnętrznych, a za jego zgodą inni ministrowie, wojewodowie, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz instytucje, organizacje, osoby prawne lub fizyczne. Ochotnicza straż pożarna funkcjonuje jako stowarzyszenie na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. Prawo o stowarzyszeniach, natomiast szczegółowe zadania i organizację określa jej statut (art. 19 u.o.p.) - (Komentarz praktyczny ABC nr [...], I. K.-S., Tytuł: Finansowanie straży pożarnej i uposażenia strażaków). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Z. O. W. Z. OSP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Poza tym co jest bezsporne jak wynika z akt niniejszej sprawy Prezes Zarządu Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP Oddział Wojewódzki Województwa L., po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. wydał w sprawie decyzję z dnia [...] r., z której wynika, że odmówił udostępnienia informacji zawartej w pkt 1. wniosku skarżącego z dnia [...] r. (która nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu), a w pozostałym zakresie wniosek uwzględnił (pkt 2-5 wniosku). Poza tym organ po wniesieniu przez skarżącego odwołania wydał kolejną decyzję w sprawie z dnia [...] r. utrzymującą w mocy poprzednią własną decyzję z dnia [...] r., od której skarżący nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy zatem wskazać, że pkt 1. wniosku skarżącego z dnia [...] r. został rozpatrzony, bowiem organ w tym zakresie wydał decyzję odmowną (pkt 1. decyzji z dnia [...] r.), jak i pkt 4. ww. wniosku poprzez udzielenie żądanej informacji (pismo organu z dnia [...] r., pkt 4. decyzji z dnia [...] r.). Sporną kwestią natomiast pozostało, czy organ udostępnił żądaną informację zgodnie z pkt 2, 3 i 5 decyzji (inaczej 1, 3, 5 wniosku z dnia [...] r.). W skardze i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, która się odbyła w dniu [...] r. skarżący wyjaśńił, że z dokumentów które wykazano w decyzji z dnia [...] r. udostępniono tylko promesę OSP F., nie udostępniono promesy OSP S. otrzymał zamiast tego dokument o rozliczeniu dofinansowania dla OSP S. K.. Nie udostępniono również promesy dla OSP P., zamiast tego doręczono dwa dokumenty: pismo z zarządu głównego do zarządu wojewódzkiego o przyznaniu dotacji na zakup lekkiego samochodu ratowniczo - gaśniczego, później udostępniono pismo z zarządu wojewódzkiego ZOSP do OSP P. o otrzymaniu dotacji do zakupu samochodu, nie otrzymał również dokumentu z pkt 1. wniosku tj. zarządzenia wewnętrznego, z tym, że nie wie czy taki dokument istnieje, jego zdaniem taki dokument powinien istnieć. Sąd wobec zaistniałych wątpliwości zobowiązał Prezesa Z. O. W. ZOSP RP w L. do złożenia dowodów doręczenia skarżącemu dokumentów wymienionych we wniosku z [...] r. w pozycjach 1, 3 i 5. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ przesłał dowody (kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem) doręczenia skarżącemu dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] r. Z nadesłanych dokumentów wynika, że odnosząc się do pkt 2 decyzji (oraz pkt 1 wniosku) dotyczącego udostępnienia kopii zarządzenia wewnętrznego Dyrektora wykonawczego ZOW ZOSP RP o przyznaniu w roku 2014 dotacji na zakup lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego dla OSP S. gmina A. powiat Z. – organ przedłożył wyjaśnienia uzupełniające, z których wynika, że Dyrektor Zarządu Wykonawczego OW ZOSP RP upoważniony był do dokonywania zmian w planie dotacji w przeciągu roku, w przypadku rezygnacji z zakupu jednostki ujętej w planie – uchwałą nr [...] Prezydium Z. O. W. Z. Ochotniczych Straży Pożarnych RP województwa lubelskiego z dnia [...] r., którą otrzymał skarżący z decyzją dostarczoną mu [...] r., a odrębne zarządzenie w tym przedmiocie nie było wydawane. Poza tym odnosząc się do pkt 3 i 5 decyzji (i wniosku), należy wskazać, że organ załatwił wniosek skarżącego w tym zakresie. Przesłał bowiem skarżącemu informację z dnia [...] r., w której wyjaśnił, że przesyłał pismo skierowane do Zarządu OSP P. potwierdzające przyznanie dotacji ze środków NFOŚiGW na zakup lekkiego samochodu pożarniczo-gaśniczego. Dokumentu o nazwie "promesa" dot. OSP P. nie posiada. Organ w piśmie tym także podniósł, że nie posiada również promesy dla OSP S.. Jak wskazał, jest prawdopodobieństwo, że informacja o przyznaniu środków na zakup samochodu, został przekazana tylko telefonicznie. Podniósł także organ, że o przyznaniu środków na zakup samochodów były kierowane bezpośrednio do OSP, a nie do Urzędu Gminy A.. Zatem wobec faktu, że organ nie dysponuje ani dokumentem o nazwie "promesa" dot. OSP P., ani nie posiada promesy dla OSP S. skarga w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ żądane informacje nie znajdowały się posiadaniu organu. Trzeba bowiem wskazać, że aby Sąd uwzględnił skargę i zastosował przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi żądana informacja musi być w posiadaniu organu, a przede wszystkim musi ona istnieć. W przeciwnym razie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu byłby niewykonalny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.