II SAB/Lu 21/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zasiłku okresowego I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozstrzygnięcia – w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku – wniosku skarżącego z dnia 13 października 2011 r. o przyznanie zasiłku okresowego z odstąpieniem od zwrotu na opłacenie opieki osób drugich.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z. W. w dniu 25 stycznia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 13 października 2011 r. dotyczącego przyznania zasiłku okresowego z odstąpieniem od zwrotu na opłacenie opieki osób drugich. W skardze zarzucił pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej uporczywe działanie na jego szkodę oraz podkreślił, iż organ administracji celowo i z rozmysłem uchyla się od rozpoznania wskazanego wyżej wniosku. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ administracji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i wskazał, iż wniosek Z. W. z dnia 13 października 2011 r. o przyznanie zasiłku okresowego na opłacenie pomocy osób drugich z odstąpieniem od obowiązku jego zwrotu, wobec nieuzupełnienia przez skarżącego jego braków, został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 30 listopada 2011 r. Wskazał, że przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania kilkakrotnie pracownicy organu udawali się do mieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak z uwagi na odmowę udziału skarżącego w wywiadzie, z wizyt sporządzano notatki służbowe, a następnie zawiadamiano skarżącego o kolejnym terminie wywiadu. Następnie organ w dniu 4 listopada 2011 r. wezwał skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów koniecznych - zdaniem organu - do rozpoznania wniosku o świadczenia z pomocy społecznej, mianowicie: aktualnego zaświadczenia lekarskiego z Poradni Zdrowia Psychicznego stwierdzającego systematyczne leczenie skarżącego i przyjmowanie przez niego leków z grupy psychotropowych oraz dowodów zapłaty (imiennych faktur), które świadczyłyby o znacznych wydatkach skarżącego. W wykonaniu wezwania, skarżący nadesłał pismo z dnia 7 listopada 2011 r., jednak - jak stwierdził organ - nie przedłożył wskazanych dokumentów. Z tego powodu pismem z dnia 30 listopada 2011 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie można mu zarzucić bezczynności. W dniu 11 listopada 2011 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 13 października 2011 r., jednak postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. Kolegium stwierdziło, że zażalenie jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270), dalej p.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w prawie określonym terminie (w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., to jest w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 niepubl.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga Z. W. na bezczynność Wójta Gminy polegająca na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 13 października 2011 r. o przyznanie zasiłku okresowego z odstąpieniem od zwrotu na opłacenie opieki osób drugich jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez organ nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Wprawdzie organ podejmował w toku postępowania szereg czynności w celu rozpoznania wniosku, jednak ostatecznie wniosku tego nie załatwił we właściwej formie, pozostawiając wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Takie zakończenie postępowania było nieuprawnione, gdyż dokumenty, do przedłożenia których organ wezwał skarżącego nie miały charakteru wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy podkreślić, że powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99). W sprawie natomiast bezspornym jest, że skarżący przedmiotowym wnioskiem z dnia 13 października 2011 r. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku okresowego z odstąpieniem od zwrotu na opłacenie opieki osób drugich. W związku z tym bezspornym jest, że wniosek ten został złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - zwanej dalej u.p.s. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej (w tym również zasiłku okresowego). Mianowicie zgodnie z art. 38 ust. 1 osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, która dodatkowo cierpi na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, a także ma możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego przysługuje zasiłek okresowy. Bacząc na treść przywołanego przepisu nie może budzić wątpliwości, iż przepis ten poprzez określenie przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy nakłada na organ dokonanie ustaleń w zakresie ich istnienia. W ramach pomocy społecznej ustaleń tych dokonuje się poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (lub dokonanie jego aktualizacji) oraz zgromadzenie niezbędnych dokumentów. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi bowiem podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 ze zm.). Organ w dokonaniu niezbędnych ustaleń ograniczony jest jednak czasowo, co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w toku postępowania pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach trzykrotnie podjęli próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącym w dniach: 12 października 2011 r., 19 października 2011 r. oraz 25 października 2011 r. Mimo wizyt pracowników socjalnych na terenie posesji skarżącego, o których to wizytach skarżący był każdorazowo informowany, a terminy odwiedzin były z nim uzgadniane, nie udało się dokonać aktualizacji wywiadu. W tej sytuacji organ wezwał skarżącego do złożenia: 1. aktualnego zaświadczenia lekarskiego z Poradni Zdrowia Psychicznego stwierdzającego systematyczne leczenie skarżącego i przyjmowanie przez niego leków z grupy psychotropowych oraz; 2. dowodów zapłaty (imiennych faktur), które świadczyłyby o znacznych wydatkach skarżącego - wskazując, iż nie wykonanie wezwania w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Wobec tak zajętego stanowiska organu podnieść głównie należy, iż ani z przywołanego art. 38 u.p.s., ani z jej pozostałych przepisów w tym przepisów regulujących postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, unormowanych w rozdziale 7 tejże ustawy, jak również przepisów k.p.a., nie wynika, by jednym z wymogów formalnych wniosku o przyznanie zasiłku okresowego było dołączenie do niego ww. dokumentów zażądanych od skarżącego, których nie złożenie uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy. Rację ma organ mówiąc, iż specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest bowiem możliwe jej wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu i podmiotu ubiegającego się o pomoc, który najlepiej może sprecyzować oraz wskazać swoje potrzeby. Jednakże brak tej aktywności lub wręcz bierna postawa strony nie uprawnia organu do pozostawienia wniosku bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając właśnie w zamyśle taki sposób działania wnioskodawców ustawodawca wprowadził regulację zawartą w art. 11 ust. 2 u.p.s., określającą warunek współdziałania wnioskodawcy jako jedną z przesłanek udzielenia wsparcia. Jednocześnie zważyć należy, iż wymóg współdziałania strony z organem powinien dotyczyć tylko tych ustaleń, których nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zasada szczególnej aktywności strony nie zwalnia bowiem organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podsumowując, w ocenie Sądu uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie złożenie przez skarżącego wymaganych dokumentów nie uprawniało organu do odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Działanie takie, jak wskazano wyżej mogłoby co najwyżej mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego, nie mogło natomiast być uznane za brak formalny, skutkujący pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie winno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Natomiast w sytuacji bezczynności strona jest pozbawiona w oczywisty sposób możliwości obrony swoich praw i kontroli instancyjnej, a także sądowej zajętego przez organ administracji stanowiska. Jedynie wydanie merytorycznej decyzji o przyznaniu wnioskowanego świadczenia bądź decyzji odmownej w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, pozwoli na skontrolowanie zasadności stanowiska organu administracji co do określonych okoliczności przez organ odwoławczy oraz ewentualnie przez sąd administracyjny. Przenosząc wszystkie powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki, uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż Wójt Gminy Niemce mimo ustawowego obowiązku nie rozpatrzył, do czasu wydania niniejszego wyroku wniosku skarżącego z dnia 13 października 2011 r. dotyczącego przyznania zasiłku okresowego, co stanowi o jego bezczynności i co skutkować musiało wyznaczeniem organowi 30 dniowego terminu (od daty zwrotu akt organowi) do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku - nie przesądzając jednak sposobu jego załatwienia, albowiem leży to w kompetencji organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, jednocześnie nie znajdując podstaw do określenia, w trybie tego przepisu, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Wójt Gminy Niemce podjął bowiem w sprawie szereg czynności procesowych, a sama bezczynność wynikła z wadliwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a.