II SAB/Lu 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Zarząd Nieruchomości Komunalnych w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. We wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej - data wpływu [...] lutego 2016 r.) K. K., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Inne (dalej także jako "[...]"), o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "Czy [...] prowadzi wykazy lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta L.: a) ze wskazaniem mieszkań komunalnych, b) ze wskazaniem lokali socjalnych, c) ze wskazaniem pomieszczeń tymczasowych, d) pustostanów, w formacie umożliwiającym przeszukiwanie?" (pkt 1 wniosku). W pkt 2 wniosku wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej prosi o udostępnienie tego wykazu albo wykazów, jeżeli są prowadzone w osobnych plikach. W pkt 3 stwierdziła natomiast, że w przypadku odpowiedzi negatywnej prosi o udostępnienie: a) adresów mieszkań komunalnych, b) adresów lokali socjalnych, c) adresów pomieszczeń tymczasowych, d) adresów pustostanów. W odpowiedzi na powyższy wniosek udzielonej w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. (przesłanym na adres mailowy wnioskodawczyni), Inne wyjaśnił, że wykaz obejmujący całość zasobu pozostającego w dyspozycji [...] zawarty jest w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r., opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta L.. Jednocześnie organ stwierdził, że mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia o ochronie danych osobowych, odmawia udostępnienia informacji o adresach lokalowych. W dniu [...] lutego 2016 r. wnioskodawczyni zwróciła się do [...] z żądaniem wydania decyzji i odmowie udostępnienia informacji publicznej - zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. [...] wyjaśnił, że przekazanie informacji jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Ponadto stwierdził, że informacje o adresie właścicieli lokali nie stanowią informacji publicznej, zaś art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, która ma charakter publiczny. Uzupełniając wcześniej przekazane informacje organ dodał, że Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta L. w zakładce "Prawo/Zarządzenia Prezydenta". W dniu [...] lutego 2016 r. (data wpływ do organu) K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Inne w sprawie wskazanego na wstępie wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze tej zarzuciła [...] naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia [...] listopada 1950 r., poprzez nieudostępnienie informacji dotyczących zasobów mieszkaniowych będących w zarządzie Miasta L., - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż rozstrzygnięto na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 kpa, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 15 kpa poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie [...] do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i w formie w nim wskazanym. Ponadto domagała się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. a także udzielonej jej przez [...] odpowiedzi na ten wniosek. Podkreśliła, że dotychczas nie otrzymała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącej [...] jest samorządowym zakładem budżetowym, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a przez to jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zawarte z złożonym wniosku - jak podkreśliła skarżąca - nie dotyczyły natomiast aktu prawa miejscowego, na podstawie którego przekazano określone zasoby mieszkaniowe do zarządu [...], ale sposobu porządkowania i klasyfikowania tych zasobów w formacie umożliwiającym przeszukiwanie danych. Pytanie nie dotyczyło całego zasobu mieszkaniowego, ale wyodrębnionych części: mieszkań komunalnych, lokali socjalnych, pomieszczeń tymczasowych i pustostanów. W tym zakresie - zdaniem skarżącej - organ nie udzielił odpowiedzi. Brak dostępu do żądanych danych pozbawia natomiast możliwości sprawowania jakiejkolwiek kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem komunalnym przez obywateli i obywatelki. Skarżąca zaznaczyła, że znamienne jest, iż organ wskazał adresy zasobów w przywołanej uchwale, natomiast odmówił odpowiedzi na pytanie dotyczące fragmentów zasobów, powołując się na prawo do prywatności. Podtrzymała jednocześnie stanowisko, że [...], wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sposób przewidziany w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo wyraźnego żądania strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi [...] podniósł, że została ona wniesiona bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł natomiast, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu) udzielił jej informacji, iż wykaz zasobu powierzonego [...] w L. został opublikowany w BIP Urzędu Miasta L., zaś w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. dodatkowo uściślił lokalizację przedmiotowych danych na stronie BIP. Upublicznienie informacji w BIP wyłącza natomiast - jak stwierdził organ - obowiązek jej ponownego udostępnienia na wniosek osoby zainteresowanej. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. [...] z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie ww. Stowarzyszenie poparło skargę K. K. oraz zaprezentowane w niej stanowisko, zgodnie z którym [...] pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji objętej wnioskiem skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 21/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił [...] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosku Inne o odrzucenie skargi, podnieść należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z [...] maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Wbrew przekonaniu organu skarga K. K. jest zatem dopuszczalna pomimo, że została złożona w pominięciem tych środków. Rozpoznając skargę merytorycznie należy natomiast stwierdzić, że jest ona niezasadna. Inne nie można bowiem zarzucić bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. o udostepnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmiotach reprezentujących jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle powołanej regulacji nie może budzić wątpliwości, że Inne - jako zakład budżetowy Miasta L. powołany do nieodpłatnego zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność, współwłasność bądź pozostającymi w samoistnym posiadaniu Gminy (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1996 r.) - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jest to bowiem jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, która dysponuje majątkiem publicznym, wykonując przy tym zadanie publiczne w zakresie zarządzania tym mieniem. Uznanie [...] za podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. pozostaje zresztą w niniejszej sprawie poza sporem. Bezsporny jest również publiczny charakter żądanych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. informacji. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się udostępnienia w określonej formie wykazu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta L.. Informacja ta w sposób oczywisty podpada zatem pod kategorię informacji publicznych określoną w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. (jako informacja o majątku jednostki samorządu terytorialnego), ewentualnie w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" u.d.i.p (jako informacja o majątku, którym dysponuje [...] - gdy chodzi o nieruchomości pozostające w samoistnym posiadaniu Gminy). Ponadto należy wskazać, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega - stosownie do art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n.") - m.in. na prowadzeniu ewidencji tych nieruchomości, zgodnie z katastrem nieruchomości. Informacja na temat prowadzonego przez [...] wykazu nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu stanowi więc w istocie informację o prowadzonej przez ten podmiot ewidencji, co dodatkowo odpowiada kategorii informacji publicznych określonej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" u.d.i.p. Ustalenie, że [...] jest podmiotem, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a skierowany do niego przez skarżącą wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczył właśnie takich informacji, nie przesądza jednak o tym, że Zarząd był w tym konkretnym przypadku zobowiązany przedmiotowe informacje udostępnić w sposób i w formie określonych we wniosku. Należy bowiem mieć na uwadze, że możliwość dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym nie dotyczy wszelkich informacji publicznych, a jedynie takich, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Wniosek taki wypływa jednoznacznie z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W literaturze wskazuje się, że unormowanie to wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji, co oznacza, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępniania informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, W. 2012, s. 162). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Weryfikując prawdziwość wyjaśnień [...] zawartych w pismach z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r., a także w odpowiedzi na skargę, Sąd z urzędu ustalił, że na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta L. (http://bip.lublin.eu), pod zakładką "Prawo/Zarządzenia Prezydenta" udostępniona jest treść zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na powierzenie Inne nieodpłatnego zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność, współwłasność bądź pozostającymi w samoistnym posiadaniu Gminy L., wraz z treścią załączników do tego zarządzenia. Załącznik nr [...] stanowi Wykaz nieruchomości Gminy L., wspólnot mieszkaniowych, nieruchomości w samoistnym posiadaniu gminy i o własności mieszanej. Z kolei załącznik nr [...] to Wykaz nieruchomości z udziałem Gminy L., w których zarząd wykonywany jest przez osoby trzecie. Oba te wykazy mają formę tabeli, w których ujęte zostały m.in. adresy poszczególnych nieruchomości, numery działek, powierzchnia oraz forma własności. W ocenie Sądu odesłanie skarżącej przez [...], celem uzyskania wnioskowanej informacji, do ww. dokumentów zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, było prawidłowym sposobem załatwienia jej wniosku. Podkreślić należy, że odpowiedź na wniosek, zawierająca powyższą informację, została skarżącej przesłana z zachowaniem 14-dniowego terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. zabrakło wskazania dokładnego adresu internetowego, pod którym żądana informacja jest zlokalizowana, jednak uchybienie to, jako nieistotne, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżąca, korzystając chociażby z powszechnie dostępnej wyszukiwarki internetowej, mogła ustalić adres internetowy strony Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta L.. Biorąc zaś pod uwagę, że Zarząd wskazał numer, datę wydania oraz dokładny tytuł zarządzenia, którego załącznikiem jest żądany wykaz (a ponadto w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., uzupełniając powyższe informacje, dodatkowo podał, pod którą zakładką na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta L. znajduje się ww. zarządzenie), ustalenie lokalizacji przedmiotowego dokumentu na wskazanej stronie nie mogło nastręczyć skarżącej większych trudności. Należy przy tym stwierdzić, że udostępniony w BIP wykaz stanowi informację adekwatną do żądania skarżącej (podane w nim są adresy poszczególnych nieruchomości). Wprawdzie wykaz ten nie zawiera - jak domagała się tego skarżąca - usystematyzowania nieruchomości pod kątem zaliczenia ich do mieszkań komunalnych, lokali socjalnych, pomieszczeń tymczasowych lub pustostanów, jednak odnośnie tego zakresu wniosku należy stwierdzić, że konieczności dokonania takiego zaszeregowania nieruchomości w ramach ewidencji prowadzonej przez podmiot gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, w świetle art. 23 u.g.n., nie jest przewidziana przy wykonywaniu przedmiotowego zadania publicznego. Tym samym żądana informacja o charakterze poszczególnych nieruchomości wykracza poza zakres informacji publicznych na temat gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i jako pozbawiona waloru publicznego nie podlegała obowiązkowi udostępnienia zarówno w BIP, jak i na wniosek. Podsumowując stwierdzić należy, że [...] nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie bezczynności. Zarząd prawidłowo załatwił wniosek skarżącej, informując ją w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., iż żądane przez nią informacje (w zakresie stanowiącym informację publiczną) są zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. zawarto stwierdzenie, iż "[...] odmawia udostępnienia informacji o adresach lokalowych", jednak skoro dostępny w BIP wykaz zawiera adresy poszczególnych nieruchomości (co przyznała sama skarżąca), stwierdzenie to uznać należy za nielogiczne, a zarazem nieistotne dla sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.