II SAB/Lu 222/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – skargę na przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, lodówki, bojlera, opłacenie energii elektrycznej, w tym zakup wkładki, zakup wyżywienia dla psa i kota. Skarżący, powołując się na przepisy art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 231 ze zm., dalej jako "k.p.a."), wskazał na brak orzeczenia w tej sprawie. Podkreślił przy tym, że pismem z dnia 11 września 2013 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że odwołanie Z. W. od ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu 12 sierpnia 2013 r. W dniu 27 sierpnia 2013 r. Kolegium otrzymało natomiast pismo strony z dnia 26 sierpnia 2013 r. uzupełniające odwołanie. Na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolegium postanowiło na podstawie art. 136 k.p.a., w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, to jest podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z małżonką skarżącego – T. W. (znajdującą się z nim w separacji, zamieszkującą w tym samym budynku) w celu ustalenia sytuacji skarżącego na okoliczność złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy w rozpatrywanej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie nr [...] członków Kolegium - K. A. i Z. C.. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] organ odwoławczy – oczekując na nadesłanie stosownej dokumentacji przez OPS w [...] – przedłużył termin załatwienia sprawy i poinformował skarżącego, iż zostanie ona załatwiona do dnia 7 października 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia 11 września 2013 r., w którym zwrócił się on do Kolegium o usunięcie naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione. Z kolei w dniu 1 października 2013 r. do Kolegium wpłynęła z organu I instancji dokumentacja postępowania dodatkowego. Pismem z dnia 7 października 2013 r. organ odwoławczy poinformował Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie. W dniu 11 października 2013 r. wpłynęło od Z. W. pismo, złożone w trybie art. 10 k.p.a. Ostatecznie odwołanie skarżącego zostało przez organ II instancji rozpatrzone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż podjęte działania oraz fakt wydania decyzji świadczą o tym, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania, co przesądza o bezzasadności wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podkreślić ponadto wypada, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna. Jej przedmiotem Z. W. uczynił przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie określonych potrzeb. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, który to stan według poglądów literatury i orzecznictwa zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 116-117 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Innymi słowy oceniany na gruncie niniejszej sprawy stan przewlekłości postępowania zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją i wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego ma zatem miejsce wtedy, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie lub też zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, Lex nr 1139147). Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, doszedł do wniosku, że Samorządowemu Kolegium Odwoławcze nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim podkreślić należy, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., które – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – wpłynęło do siedziby SKO w L. w dniu 12 sierpnia 2013 r., zostało przez organ II instancji w drodze decyzji rozpatrzone. Wprawdzie powołana decyzja Kolegium z dnia 6 listopada 2013 r. nie została wydana w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., jednakże w tym wypadku stwierdzić należy, że opóźnienie w jej wydaniu nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu. Kolegium, wskutek działań samego skarżącego, było bowiem zmuszone do podejmowania dodatkowych działań procesowych, w szczególności do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku o wyłączenie członków organu od orzekania w sprawie. Ponadto Kolegium stwierdziło konieczność zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, było to w pełni uzasadnione okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, a w szczególności faktem podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej bez – jak wynika z jej uzasadnienia – przeprowadzenia ze skarżącym aktualizacji wywiadu środowiskowego, przy jednoczesnym powołaniu się w uzasadnieniu orzeczonej odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na jego brak współdziałania z pracownikami socjalnymi, sprowadzający się właśnie do uniemożliwienia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Słusznie zatem organ odwoławczy podjął w trybie art. 136 k.p.a. działania zmierzające do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego. Podkreślić należy, że opisane czynności organu odwoławczego uwzględniały stanowisko tut. Sądu prezentowane w szeregu orzeczeń zapadłych na skutek skarg Z. W. (por. przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 548/07, dostępny w CBOSA). Konieczność przeprowadzenia dodatkowego dowodu niewątpliwie zaś uniemożliwiała Kolegium rozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie. Skoro zatem – jak wynika z powyższych ustaleń – organ odwoławczy bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, przy czym żadnej z tych czynności nie sposób zarzucić, by miała ona charakter zbędny bądź jedynie pozorowany, to pomimo, że Kolegium sprawę tę ostatecznie załatwiło z opóźnieniem, nie można mu zarzucić, by działało w tym przypadku w sposób przewlekły. Przeciwnie, wszelkie podjęte przez organ II instancji działania – w ocenie Sądu – zmierzały do jak najszybszego zakończenia prowadzonego postępowania odwoławczego i jednocześnie były konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).