II SAB/Lu 24/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydzielenia wkładu gruntowego I. zobowiązuje Starostę do rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku wniosku H. L. z dnia [...] października 2000 r. o wydzielenie wkładu gruntowego; II. zasądza od Starosty na rzecz H. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 24/06 U z a s a d n i e n i e H. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia złożonego przez nią wniosku z dnia 10 października 2000 r. o wydzielenie wkładu gruntowego, poprzedzając skargę zażaleniem z dnia 20 października 2005 r. skierowanym do Wojewody Chronologicznie i szczegółowo opisując przebieg postępowania administracyjnego, jak również uwzględniając wydawane w sprawie rozstrzygnięcia sądów powszechnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca zarzucała organowi administracji publicznej przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowanie. H. L. podnosiła, iż wskazywanie przez organ administracji dziewięciomiesięcznego terminu na sporządzenie dokumentacji, w jej przekonaniu, świadczy o tym, iż jest to kolejna już próba odłożenia w czasie wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym skarżąca formułowała wątpliwości, czy rzeczywiście do końca 2006 r., dojdzie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z jej wniosku, jak również czy i kiedy zostanie wprowadzona w posiadanie wydzielonego gruntu. Odwoływała się w tym względzie, do wcześniejszych deklaracji i obietnic składanych przez pracowników Starostwa Powiatowego . Uzasadniając swoją skargę, H. L. nie kryła zawodu z powodu tego, iż w postępowanie w jej sprawie toczy się już od sześciu lat. W odpowiedzi na skargę Starosta nie ustosunkowując się do formułowanych w niej zarzutów wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż skarga jest niedopuszczalna, albowiem występując ze skargą do sądu administracyjnego skarżąca nie wyczerpała trybu postępowania przewidzianego przepisem art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przekonaniu Sądu, skarga H. L. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej - w przedmiotowej sprawie kontroli działania Starosty - zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Według Sądu, o zasadności stanowiska o pozostawaniu Starosty w bezczynności w sprawie prowadzonej z wniosku H. L. o wydzielenie wkładów gruntowych przekonują następujące argumenty. Przepis art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania. Jej prawidłową realizację w postępowaniu administracyjnym gwarantują przepisu Rozdziału 7 Kodeksu postępowania administracyjnego "Załatwienie sprawy". Z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika, iż organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, co w jego rozumieniu oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Przy czym, nie później niż w ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Jakkolwiek faktem jest, że upływ terminu do załatwienia sprawy ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji, to jednak zgodnie z przepisem art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy powinien być wyznaczony w dniach, tygodniach lub miesiącach z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania wynikającej z przepisu art. 12 kpa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r. w sprawie sygn. akt I SAB 26/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97). Tylko i wyłącznie takie zawiadomienie i wskazanie nowego terminu uznane być może za prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 kpa. Stanowi ono bowiem, jako rodzaj zobowiązania organu, gwarancję zachowania nowego, wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisem art. 35 kpa, jak również zaniechanie realizacji, w wyżej wskazany sposób, obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 kpa oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: przewiduje trudności w wykonaniu decyzji o określonej treści i z tego względu powstrzymuje się od jej wydania (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r. w sprawie sygn. akt II SAB 165/99); nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności, w szczególności zaś, gdy nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy (wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98, 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98). Konfrontując normatywną treść przepisów art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przywołane stanowisko orzecznictwa sądowego dotyczące przesłanek ustalania bezczynności organu administracji publicznej ze stanem faktycznym sprawy będącej przedmiotem orzekania Sądu, stwierdzić należy, iż Starosta pozostawał w bezczynności. O zasadności tego stanowiska przekonują następujące okoliczności sprawy: 1) skarżąca z wnioskiem o wydzielenie wkładu gruntowego wystąpiła w 2000 r.; 2) w związku z toczącym się postępowaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. odmawiającą wydzielenia gruntów stanowiących wkład członkowski; 3) następnie skarżąca ponowiła swój wniosek występując o zwrot wkładu gruntowego w dniu 20 stycznia 2005 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego 24 stycznia 2005 r.); 4) w konsekwencji wskazanego wyroku Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzje Starosty z dnia [...]. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 5) ponownie rozpatrując sprawę Starosta pismem z dnia 11 stycznia 2006 r. zawiadomił H. L., że załatwienie sprawy zwrotu wkładów gruntowych przewidywane jest na IV kwartał 2006 r. Według Sądu przywołane niesporne okoliczności sprawy, istotne z punktu widzenia oceny postępowania organu administracji publicznej, jednoznacznie świadczą o tym, iż pozostawał on w bezczynności. Po przekazaniu Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia nie podjął on bowiem żadnych przewidzianych prawem czynności procesowych. Za czynność taką, zwłaszcza w świetle wyżej przywołanego rozumienia przepisu art. 36 kpa i ustaleń judykatury, nie może być uznane pismo organu I instancji z 11 stycznia 2006 r. Nie wyznacza ono bowiem w żadnym razie nowego terminu załatwienia sprawy. Brak jest również jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji, tym samym czasu trwania postępowania w sprawie z wniosku H. L., był brak środków budżetowych na pokrycie kosztów związanych z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 42/98). Nie jest to bowiem żaden argument prawny, tym bardziej procesowy. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie i racjonalnie uwzględniającego, w kontekście jego przedmiotu, treść przewidywanego rozstrzygnięcia sprawy, jest zabezpieczenie niezbędnych środków finansowych. Z całą pewnością bowiem, brak tego rodzaju zapobiegliwości nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony postępowania. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż nie jest zasadny wniosek Starosty o odrzucenie skargi H. L. w związku z niewyczerpaniem przez skarżącą trybu postępowania określonego przepisem art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu, skarżąca z wystąpiła z zażaleniem i zażalenie to było przedmiotem oceny Wojewody , jako organu wyższego stopnia, który swoje stanowisko w tej sprawie zawarł w adresowanym do skarżącej piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Według Sądu, w świetle wyżej powołanych przepisów, wskazanych faktów, ich oceny i wniosków z niej wynikających, należało stwierdzić, iż Starosta i pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku H. L.. Nie załatwił on bowiem sprawy administracyjnej skarżącej w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to więc, zobowiązanie organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku wniosku skarżącej o wydzielenie wkładu gruntowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.