II SAB/Lu 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika socjalnego od rozpoznawania spraw dotyczących świadczeń z pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu M.R. wynagrodzenie w kwocie [...] złotych w tym 22% VAT w kwocie [...] złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; płatne ze środków Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. (data wpływu) skarżący Z.W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na braku orzeczeń lub odpowiedzi w sprawach oznaczonych w Kolegium Nr [...] dotyczących odmowy wyłączenia przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej od udziału w postępowaniach pracowników socjalnych tego Ośrodka. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że sprawy z zaskarżonych postanowień, którym w Kolegium nadano numery jak wyżej, nie stanowią odrębnych spraw i były rozpatrywane w związku ze złożonym odwołaniem Z.W. od trzech decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r., które to sprawy miały w Kolegium nadane numery [...], ponieważ zgodnie z art. 142 kpa, przedmiotowe postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji Nr [...] w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organów I i II instancji, rozpatrując wnioski Z.W. z dnia [...] maja, [...] lipca, [...] i [...] października 2005 r. o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, dnia [...] października 2006 r. wydał postanowienia Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...] odmawiające wyłączenia starszego pracownika socjalnego U.K. od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W Kolegium nadano sprawom z tych zaskarżonych postanowień odpowiednio numery [...], [...] i [...] i rozpatrzono przy sprawie Nr [...]. Przed wydaniem decyzji Nr [...] w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organów I i II instancji, rozpatrując wnioski Z.W. z dnia [...] maja i [...] lipca 2005 r. o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, Kierownik OPS dnia [...] października 2006 r. wydał postanowieni Nr [...] oraz Nr [...] odmawiające wyłączenia starszego pracownika socjalnego U. K. od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W Kolegium nadano sprawom z tych zaskarżonych postanowień odpowiednio numery [...] i [...] i rozpatrzono przy sprawie Nr [...] Również przed wydaniem decyzji Nr [...] w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organów I i II instancji, rozpatrując wnioski Z. W. z dnia [...] maja i [...]lipca 2005 r. oraz z dnia [...] i [...] października 2005 r. o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, Kierownik OPS dnia [...] października 2006 r. wydał postanowienia Nr [...] oraz Nr [...] odmawiające wyłączenia starszego pracownika socjalnego U.K. od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W Kolegium nadano sprawom z tych zaskarżonych postanowień odpowiednio numery [...] i [...] i rozpatrzono przy sprawie Nr [...] Ponadto Z. W. złożył nowe wnioski o wyłączenie pracowników socjalnych od udziału w postępowaniu. Rozpatrując wniosek z dnia [...] i [...] października 2006 r. o wyłączenie M. B., dnia [...] listopada 2006 r. organ wydał postanowienie Nr [...] odmawiające wyłączenia (w Kolegium Nr [...]). Rozpatrując wniosek z dnia [...]października 2006 r. o wyłączenie U. K. dnia [...] listopada 2006 r. organ wydał postanowienie Nr [...] odmawiające wyłączenia (w Kolegium [...]). Rozpatrując wniosek z dnia [...] października 2006 r. o wyłączenie E. W., dnia [...] listopada 2006 r. organ wydał postanowienie Nr [...] odmawiające wyłączenia (w Kolegium [...]). Dnia 26 stycznia 2007 r. po rozpatrzeniu w/w odwołań Z. W. od decyzji i rozpatrzeniu zaskarżonych postanowień, Kolegium wydało trzy decyzje Nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji, w których stwierdziło, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazło podstawy do zakwestionowania prawidłowości wydanych postanowień odmawiających wyłączenia pracowników. Zważywszy na powyższe, w ocenie Kolegium nie zaistniała bezczynność organu, co przesądza o bezzasadności wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej - "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m. in. dotyczących bezczynności organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Z tego unormowania wynika, że skarga na bezczynność może dotyczyć działalności każdego organu administracji publicznej. Jednakże dla rozstrzygnięcia kwestii, czy dany organ administracji pozostaje w bezczynności czy też nie, należy uprzednio stwierdzić, czy miał on prawny obowiązek załatwienia danej sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdy pomimo istnienia takiego obowiązku organ nie podjął wymaganych czynności koniecznych dla załatwienia danej sprawy, bądź nie załatwił jej w terminach określonych przez prawo, można mówić o bezczynności. W sprawie niniejszej skarżący zarzuca bezczynność Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ ten nie pozostawał w bezczynności w stosunku do złożonych zażaleń na postanowienia odmawiające wyłączenia pracowników od udziału w sprawie. Instytucję wyłączenia pracownika organu regulują przepisy rozdziału V w art. 24-27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "kpa". Wskazane przepisy zawierają przypadki skutkujące wyłączeniem wskazanego pracownika. W rozpoznawanej sprawie Z. W. w licznych wnioskach zwrócił się o wyłączenie konkretnych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej z przyczyn podanych w tych wnioskach. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po zapoznaniu się z całością dokumentacji, zajął się w tych sprawach stanowisko w postanowieniach wydanych na podstawie art. 24 § 3 kpa, odmawiających wyłączenia pracowników od udziału w prowadzonych postępowaniach. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że żądanie strony powinno być uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności od których przepisy kpa uzależniają wyłączenie pracownika, w związku z czym jego wnioski nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto podkreślić należy, jak słusznie wskazały organy, iż na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 kpa), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie (art. 142 kpa). Skarżący prawidłowo został o powyższym pouczony i skorzystał z tego środka. W sytuacji gdy przepis nie dopuszcza możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia, Kolegium do wniesionego środka zaskarżenia nie mogło ustosunkować się odrębnym orzeczeniem, lecz musiało je rozpatrzyć wyłącznie razem z odwołaniem i dać temu wyraz w decyzji orzekającej merytorycznie o przedmiocie sprawy. Kolegium wydając trzy decyzje nr [...]utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji, stwierdziło w ich uzasadnieniu również to, iż nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanych postanowień odmawiających wyłączenia pracowników organu I instancji. W tej sytuacji nie można zatem zarzucić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podęło właściwych w sprawie działań i pozostało bezczynne. Organ nie miał obowiązku wydać odrębnego orzeczenia lub udzielić odpowiedzi, czego domaga się skarżący. Właściwym było ustosunkowanie się do niej jedynie w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek złożenia odwołania. Ponadto ubocznie należy wskazać, iż kwestią możliwości wniesienia odrębnego zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie wyłączenia pracownika organu zajmował się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. (P 8/2003) stwierdził, że art. 24 w związku z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Jak czytamy w uzasadnieniu tego wyroku "ustawodawca, regulując zasady zaskarżania postanowień, mógł zasadniczo skorzystać z dwóch możliwości: - przyznać stronie prawo do zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym i - w dalszej kolejności - poddać to postanowienie także kontroli sądowej; - przyjąć rozwiązanie, w którym strona może weryfikować postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym, w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Pierwsze rozwiązanie skutecznie i bez zwłoki zapewniałoby obiektywizm postępowania, lecz powodowałoby jego wydłużenie, któremu z kolei zapobiega drugie rozwiązanie. Ustawodawca w kpa dokonał wyboru na rzecz drugiego rozwiązania, dopuszczając zarazem możliwość zaskarżenia postanowienia na odmowę wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym (art. 142 kpa). Tak więc strona nie została pozbawiona prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika lecz została uprawnionana jedynie do złożenia zaskarżenia wraz z odwołaniem od decyzji orzekającej merytorycznie. Ze względu na ekonomię postępowania decyzyjnego, wielość rozpoznawanych spraw i konieczność sprawnego rozstrzygania zawisłych spraw, w polskim modelu postępowania administracyjnego obowiązuje drugi wyżej omówiony model kontroli sądowej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 ppsa. Uznając zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się bezczynności, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ppsa. Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia art. 250 ppsa, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).