II SAB/Lu 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. F. L. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność C. K. w L. w udostępnieniu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że dniu [...] listopada 2021 r. skarżąca za pomocą poczty email zwróciła się do C. K. w L. (dalej jako: "organ zobowiązany", "CK") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: czy w CK były prowadzone szkolenia lub badania w zakresie przeciwdziałania mobbingowi? W przypadku potwierdzenia skarżąca zwróciła się o udostępnienie zakresu szkolenia oraz wyników przeprowadzonego badania. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2021 r. podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi, że szkolenie takie odbyło się w dniu [...] października 2021 r. a raport i zalecenia zostały wyłącznie do wiedzy dyrektora A. S.. W związku z udzieloną odpowiedzią, w dniu [...] grudnia 2021 r. Fundacja zwróciła się do organu zobowiązanego z dodatkowym pytaniem : czy CK posiada wyniki tego badania. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ zobowiązany udzielił skarżącej informacji, z której wynikało, że Dyrekcja C. K. jest w posiadaniu wyników przeprowadzonego badania. Zgodnie z zasadami i warunkami ustalonymi przez organizatorów szkolenia, raport z badania i szkolenia oraz zalecenia będące odpowiedzią na wynik badania zostały przekazane wyłącznie dyrektorowi C. K. i stanowiły podstawę do podjęcia działań organizacyjnych korelujących ze sformułowanymi zaleceniami. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Fundacja zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem organu, bezczynność C. K. w L. wnosząc o obowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem strony żądane informacje są informacjami publicznymi, dotyczącymi instytucji publicznej i zostały opłacone ze środków publicznych. Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie odmawiając jednocześnie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Fundacja wskazała, że brak jest przesłanek prawnych dla takiego działania, albowiem przepisy prawa nie przewidują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z powodu chęci zachowania takich informacji w tajemnicy. W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sposób wyczerpujący udzielono odpowiedzi na pierwsze z postawionych przez skarżącą pytań. W zakresie drugiego zagadnienia organ odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując na jej prywatny, a nie publiczny charakter oraz wskazując, że wyniki badania oraz zalecenia zostały przekazane tylko i wyłącznie do wiedzy dyrektora A. S.. Wewnętrzny charakter dokumentu może natomiast przesądzać o tym czy dana informacja ma charakter informacji publicznej, a więc czy dotyczy informacji o sprawach publicznych zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Zdaniem organu zobowiązanego dokumentacja zgromadzona w toku postępowania antymobbingowego, niezależnie od tego czy prowadzona jest w konkretnej sprawie, czy też jako działanie prewencyjne, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Szkolenie oraz badanie antymobbingowe przeprowadzone zostało przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie Antymobbingowe OSA na zlecenie C. K. w L. jako pracodawcy. Wytworzone przez ten podmiot i następnie przekazane dyrekcji CK L. akta są dokumentacją w sprawach pracowniczych, niezwiązaną z wykonywaniem przez C. K. w L. zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Wyjaśnić należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek ma formę czynności materialno -technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zatem w pierwszym rzędzie dokonania właściwej interpretacji zakresu żądania, a następnie dokonania oceny charakteru żądanej informacji pod kątem możliwości przypisania jej waloru informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi zaś wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie nie udziela wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, że jeżeli jednak informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie posiada waloru informacji publicznej, nie może ona podlegać regulacjom u.d.i.p., co oznacza, że nie może ona zostać udostępniona w trybie tej ustawy, jak też niedopuszczalne jest wydanie co do niej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wyłącznie poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02; z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09 oraz z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09 - dostępne w CBOSA). W konsekwencji przedstawionej wyżej specyfiki postępowania o udostępnienie informacji publicznej przyjmuje się, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (zob. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku Centrum Kultury - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194, ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że Centrum Kultury jest jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publiczne samorządu gminnego, zatem jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Do rozważenia pozostała kwestia, czy informacja, o udostępnienie której wnioskowała skarżąca, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Rozstrzygając tę kwestię Sąd w składzie orzekającym uznał, że żądane przez skarżącą wyniki badań w zakresie przeciwdziałania mobbingowi, w tym raport z badania i szkolenia ma charakter dokumentu wewnętrznego, a jako taki nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Jak podnosi organ zobowiązany Ogólnopolskie Stowarzyszenie Antymobbingowe OSA przeprowadziło szkolenie oraz badanie wśród pracowników C. K. w L. dotyczące ustalenia czy w instytucji kultury dochodzi do zachowań mających cechy mobbingu, czy istnieją u pracodawcy schematy bądź procedury, które mogą sprzyjać generowaniu zachowań noszących cechy mobbingu, a także czy istnieje konieczność wprowadzenia do instytucji konkretnych rozwiązań wspierających pracowników i zapobiegających zachowaniom o charakterze mobbingowym. Wszystkie te elementy zostały przez podmiot prowadzący szkolenie i badanie ujęte w protokole końcowym badania. Protokół ten nie nosi cech dokumentu urzędowego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu sporny protokół przeznaczony jest do użytku wewnętrznego i dalszego wykorzystania w procedurach wewnętrznych. Przeprowadzone szkolenie oraz protokół z niego został sporządzony dla celów wewnętrznych. Zauważyć należy, że dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, opracowany jest na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18-21). Dokumenty wewnętrzne służą więc wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów. Jak podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych, nie umieszczona w aktach sprawy nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10). Sąd zwraca nadto uwagę, że trudno co do zasady uznać, że informacja o odczuciach i opiniach pracowników organu mieści się w pojęciu informacji publicznej. W związku z powyższym, w ocenie tutejszego Sądu, z punktu widzenia przepisów u.d.i.p., protokół z badań, przeprowadzonych w formie ankiet, uznać należy za przejaw wewnętrznej działalności organu - uzasadnionej potrzebą ustalenia czy istnieje konieczność wprowadzenia w organie konkretnych rozwiązań zapobiegających zachowaniom o charakterze mobbingowym, niestanowiącej kontroli w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wobec tego zbiorcze wyniki przedmiotowych badań, obejmujące w dużym zakresie kwestie opinii ankietowanych o przedmiocie badań - ankiet, jako niestanowiące informacji publicznej nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w ocenie składu orzekającego dokument wytwarzany na zlecenie organu zobowiązanego przez Stowarzyszenie Antymobbingowe OSA, które nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje zadań publicznych – nie stanowi informacji publicznej, a protokół badań nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.