II SAB/Lu 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2016 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie wydania zaświadczenia o jego okresach pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wniósł o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; wyznaczenie Wójtowi terminu do załatwienia mojego wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie, na podstawie art. 141 § 2 ww. ustawy kwoty pieniężnej w granicach określonych przez art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 4 lipca 2016 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54 poz. 310), zwrócił się, do Wójta Gminy, z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego jego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców celem przedłożenia go pracodawcy i w związku z tym uzyskania wyższego wynagrodzenia, oraz świadczenia jubileuszowego z tytułu 20 lat stażu pracy. Pismem znak: [...] z dnia [...] r., Wójt poinformował go, że ze względu na brak dokumentów potwierdzających jego pracę w gospodarstwie rodziców powinienem sam udowodnić te okresy zeznaniami 2 świadków. Organ nie wydał jednocześnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia - co zostało stwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15.12.2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 1024/16) - uniemożliwiając mu tym samym skuteczne skorzystanie z trybu odwoławczego. Skarżący podniósł także, że z otrzymanych od organu pism - zarówno tego informującego o braku dokumentacji w urzędzie, jak i pisma będącego odpowiedzią na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (znak: [...] z dnia [...] r.) - jasno wynika, że organ nie zrobił i nie zrobi nic, aby wydać żądane zaświadczenie. Ponadto na wniosek (zawarty w piśmie z 04.07.2016 r.) o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem wskazanych świadków - wbrew brzmieniu art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz orzecznictwu sądowemu w tej materii - organ uważa, że to skarżący powinienem udowadniać swoje okresy pracy zeznaniami 2 świadków a rola organu ogranicza się tylko do poświadczenia autentyczności podpisów na zeznaniach. Ponad półroczna bezczynność Wójta Gminy, do chwili obecnej, naraziła go na stratę około 4 tys. zł z tytułu wynagrodzenia za pracę (składa się na to: 9 % wzrostu dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej od sierpnia 2016 r., świadczenie jubileuszowe po uzyskaniu 20 lat stażu pracy, oraz wyższe dodatkowe wynagrodzenie roczne - tzw. trzynastka), gdyż po zaliczeniu okresu pracy w rolnictwie jako domownik (ponad 9 lat) osiągnął 20 lat stażu pracy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, tj. niewydanie zaświadczenia stwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców celem przedłożenia pracodawcy i uzyskania wyższego wynagrodzenia oraz świadczenia jubileuszowego z tytułu 20 lat stażu pracy. W ocenie organu, postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony albowiem organ udzielił odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek pismem z dnia [...] r. znak: [...], w którym to piśmie poinformował, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi jego pracę w gospodarstwie rodziców, a następnie w związku z podaniem z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Gminy w M. o poświadczenie własnoręczności podpisów na dokumentach i przybyciem do Urzędu ze świadkami, poświadczył własnoręczność podpisów na dokumentach, tj. zeznaniach świadków i oświadczeniu wnioskodawcy celem zaliczenia stażu pracy w gospodarstwie rolnym. Organ nie dopuścił się zatem bezczynności, ponieważ rozpatrzenie wniosku nastąpiło niezwłocznie i nie można uznać, że organ nie podjął czynności przewidzianych prawem, tj. czynności wynikających z art. 3 ust. 1-3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W ocenie organu bezczynność miała byłaby miejsce, gdyby nie podjęte zostały żadne czynności przewidziane ww. przepisie ustawy. Jeżeli organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia o tej okoliczności na piśmie /art. 3 ust. 2 ustawy/. W wypadku, o którym mowa w ust. 2 okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest to gospodarstwo rolne /art. 3 ust. 3 ustawy/. Rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców organ postępował zgodnie z prawem informując, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym, a także informując, że może udowodnić ten okres zeznaniami świadków. Odpowiadając na wniosek skarżącego zastosował formę informacyjną wynikającą z przepisów ustawy /art. 3 ust. 2 ustawy/. Taka forma – w ocenie organu - załatwiania wniosku zainteresowanych osób o wydanie zaświadczeń o pracy w gospodarstwie rolnym - w przypadku braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia - jest stosowana w Urzędzie Gminy, i nie zdarzyło się by była dotychczas kwestionowana. Wójt [...] wskazał, że nie podzielił zatem poglądu strony, że organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w przypadku braku dokumentów potwierdzających pracę osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Z brzmienia art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie wynika, że organ ma przeprowadzić postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Zeznania świadków potwierdzających pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, których własnoręczność organu poświadczył - w ocenie organu - stanowią w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy pełnoprawny dowód pracy w gospodarstwie i są podstawą dla pracodawcy do zaliczenia tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Reasumując, nie było bezczynności w postępowaniu Wójta Gminy w sprawie wydania zaświadczenia skarżącemu o jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednocześnie organ poinformował, że akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, w związku z tym przedkłada będące w posiadaniu Urzędu kserokopie akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. Skarżący wniósł bowiem skargę, po uprzednim złożeniu do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie – pismem z dnia [...] r. (k. 8 akt administracyjnych). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie strona skarżąca domaga się od Wójta [...] wydania zaświadczenia o jego okresach pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Jak wynika z akt sprawy Wójt [...] poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. pismo, która została oddalona wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 1024/16. Z pism i skargi w niniejszej sprawie wynika, że takie załatwienie sprawy skarżącego nie satysfakcjonuje, ponieważ domaga się on wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Z przedstawionych stanowisk stron postępowania należy wywieść, że okoliczności powyższe są niekwestionowane. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem, czy organ mógł bądź czy powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54 poz. 310) na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Urząd gminy, do którego wystąpiła strona - jeśli dysponuje "dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia" - zobowiązany jest wydać pracownikowi zaświadczenie stwierdzające jej okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Zaświadczenie to powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Dopiero w razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób - na przykład za pomocą innych dokumentów, takich jak odpisy aktów własności, postanowienia sądu, umowy cywilnoprawne, nakazy płatnicze, kwity obowiązkowych dostaw zboża lub żywca. Z systematyki zastosowanej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy wynika także, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy, właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 ustawy). W ocenie sądu – zwłaszcza mając na uwadze sporny charakter rozpoznawanej sprawy - jeśli natomiast urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje, jak i strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wydanie zaświadczenia - zawiadamia stronę o tej okoliczności na piśmie. Z uwagi na treść przepisów art. 217 - 220 K.p.a. - owo "zawiadomienie" przyjąć winno formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.) (por. A.Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, publ. lex) W związku z tym, że organ – jak wskazał w pismach z dnia [...] r. i [...] r. - nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego, a strona mimo pouczenia o możliwości udowodnienia ww. okoliczności na podstawie innych dowodów, z takiego uprawnienia nie skorzystała, powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w tym przedmiocie. Czego, jak wynika z akt sprawy, nie uczynił do dnia wydania wyroku. Wobec tego Wójt [...] – zdaniem Sądu - pozostaje w bezczynności, która jednak nie ma w okolicznościach tej sprawy charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem podejmował czynności informujące skarżącego o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w jego sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.