II SAB/Lu 273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Centrum Edukacji Zawodowej C. Sp. z o.o. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę K. do załatwienia wniosku Centrum Edukacji Zawodowej C. Sp. z o.o. z dnia 28 maja 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty K. na rzecz Centrum Edukacji Zawodowej C. Sp. z o.o kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Centrum ..... Spółka z o.o. z siedzibą w J. wniosło w dniu 20 czerwca 2014r. (data wpływu) skargę na bezczynność Starosty ... polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2014r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku tym Centrum domagało się: 1) wskazania czy w ewidencji instruktorów, prowadzonej zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 600 ze zm.) o kierujących pojazdami lub w ewidencji wykładowców prowadzonej zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 ustawy przez Starostę wpisany jest lub był (a jeżeli tak, to w jakim okresie) pan M. S., w tym o podanie daty wydania decyzji administracyjnej o wpisie M. S. do danej ewidencji (lub jego wykreśleniu), numeru ewidencyjnego, o którym mowa odpowiednio w art. 33 ust. 2 pkt 2 lub art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz numeru ewidencyjnego ośrodka lub ośrodków szkolenia kierowców lub numeru ewidencyjnego innego podmiotu, w którym prowadzi lub prowadził w w/w okresie szkolenie, a do którego podania jest on zobligowany treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz odpowiednio art. 38 ust. 5 pkt 1 a ustawy, nadto podania informacji o zmianie w/w danych w okresie od 1 stycznia do dnia 28 maja 2014r.; 2) udostępnienia zaświadczenia M. S. potwierdzającego jego uczestnictwo w latach 2013 oraz 2012 w warsztatach, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy, składanego każdorazowo Staroście do dnia 7 stycznia roku kalendarzowego; 3) zestawienia zdawalności w poszczególnych ośrodkach szkolenia nadzorowanych przez Starostę za okres od 1 stycznia 2013 do dnia 28 maja 2014 r. wraz z podziałem na instruktorów wraz z informacją o procentowej oraz indywidualnej zdawalności dla instruktora M. S., tworzonego na podstawie zdawalności kursantów szkolonych w ośrodkach szkolenia kierowców i przekazywanej do Starostwa przez właściwy Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatowy w piśmie z dnia 4 czerwca 2014r. wskazał, że w ewidencji instruktorów osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, prowadzonej przez Starostę Krasnostawskiego figuruje instruktor M. S.. Jednocześnie organ poinformował, że pozostałe żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego nie mogą być udostępnione. Wobec powyższego Centrum ... Spółka z o.o. w J. wniosło skargę na bezczynności Starosty ... W przekonaniu skarżącego – żądane informacje stanowią informację publiczną: w świetle art. 33 ust. 2 i art. 38 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami - starosta ma bowiem obowiązek prowadzić ewidencję instruktorów i wykładowców, a z kolei osoby te mają obowiązek przedkładać staroście określone dokumenty potrzebne do prowadzenia tych ewidencji i ich nadzorowania, które obejmują m.in. numer ewidencyjny ośrodka szkolenia lub numer ewidencyjny innego podmiotu, w którym instruktor bądź wykładowca prowadzi szkolenie oraz zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo tych osób w warsztatach doskonalenia zawodowego, co wynika z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 37 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego, również informacje wskazane w pkt 3 wniosku stanowią informację publiczną, ponieważ zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 6 tej ustawy starosta sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej w zakresie średniej zdawalności osób szkolonych w ośrodku. Analiza ta jest sporządzana na podstawie danych nadsyłanych przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego, co wynika z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy a dane te zawierają pisemną informację o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach egzaminów w odniesieniu do instruktorów oraz osób prowadzących szkolenie tychże osób (§ 37 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach). Skarżące Centrum wskazało również, że Starosta .... w dniu 14 kwietnia 2014r. opublikował w BIP "Zbiorczą informację o liczbie egzaminów oraz wynikach egzaminów, przeprowadzonych w 2013r. w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego dla osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień wg poszczególnych kategorii prawa jazdy, szkolonych w OSK z terenu powiatu krasnostawskiego (na podstawie danych przekazanych przez WORD). Skoro zatem brak jest w BIP informacji czy M. S. we wskazanym okresie prowadził szkolenia dla osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień wg poszczególnych kategorii prawa jazdy i o tym, jaką zdawalność osiągnęli jego kursanci, to informacja ta powinna być udostępniona na wniosek. Skarżące Centrum wskazało również na art.44 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że starosta kontroluje ośrodek szkolenia kierowców, a w ramach tej kontroli – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 stycznia 2013r. w sprawie kontroli ośrodków szkolenia kierowców – zobowiązany jest ustalić m.in. zatrudnionych przez ośrodek instruktorów, ilość osób szkolonych w okresie objętym kontrolą oraz ilość wystawionych w tym czasie zaświadczeń o ukończeniu kursu lub szkolenia. Skoro zatem dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli stanowi informację publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, to – zdaniem skarżącego - organ powinien uwzględnić wniosek. W odpowiedzi na skargę Starosta .... wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że informacje gromadzone w ewidencji instruktorów i przedkładane staroście na potrzeby prowadzenia ewidencji i jej nadzorowania nie stanowią informacji publicznej. Dane te dotyczą bowiem osób fizycznych i nie są związane ze "sferą faktów stwierdzonych po stronie organu". Ponadto organ nie przeprowadza analiz w zakresie dotyczącym średniej zdawalności osób szkolnych przez danego instruktora, a przeprowadza taką analizę wyłącznie w odniesieniu do danego ośrodka szkolenia. Poza tym organ zamieścił w BIP-ie tylko informacje określone w art. 43 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, bowiem - wbrew zarzutom skargi - nie miał obowiązku zamieszczania w nim informacji przekazywanej starostom przez dyrektorów ośrodków egzaminowania na podstawie § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p.") - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego Centrum ... Spółka z o.o. z siedzibą w J. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przepisów u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ ocenia zatem czy żądanie dotyczy informacji publicznej czy nie. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli natomiast wniosek nie dotyczy informacji publicznej – organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę na piśmie. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 4 czerwca 2014r. poinformował wprawdzie skarżącą, że w ewidencji figuruje instruktor M. S., ale jednocześnie wskazał, że pozostałe żądane informacje nie mogą być udzielone w trybie u.d.i.p., ponieważ nie stanowią informacji publicznej. Powyższe stanowisko organu jest wadliwe. Wniosek skarżącego obejmował żądanie wskazania przez organ: - daty wydania decyzji o wpisie M. S. do ewidencji (instruktorów lub wykładowców) - numeru ewidencyjnego w odpowiedniej ewidencji (wykładowców, instruktorów) - numeru ewidencyjnego ośrodka lub ośrodków, w których M. S. prowadził szkolenia jako instruktor lub wykładowca - informacji o zmianie tych danych w okresie 1 stycznia 2013 – 28 maja 2014r., a także - wydania zaświadczenia o ukończonych przez M. S. szkoleniach udoskonalających w latach 2012 i 2013 - wydania zestawienia zdawalności w poszczególnych ośrodkach nadzorowanych przez Starostę za okres od 1 stycznia 2013 do 28 maja 2014 wraz z podziałem na instruktorów i informacje o procentowej i zindywidualizowanej zdawalności dla instruktora M. S. Bezspornie M. S. jest wpisany do ewidencji instruktorów prowadzonej przez Starostę .... Wadliwe jest stanowisko tego organu, że informacje obejmujące datę wydania decyzji o wpisie tego instruktora oraz jego numer ewidencyjny w tej ewidencji, a także numer ewidencyjny ośrodka lub ośrodków, w których prowadził on szkolenia, a także zmiany tych danych we wskazanym okresie – nie są informacjami publicznymi. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 f u.d.i.p. – udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia, w tym o prowadzonych ewidencjach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 600), zwanej dalej "ustawą" - wynika, że starosta prowadzi ewidencję instruktorów, którą sam sporządza wpisując do niej – w drodze decyzji administracyjnej – osobę spełniającą określone wymagania oraz nadając instruktorowi numer ewidencyjny, który umieszcza się następnie w ewidencji (art. 33 ust. 3 pkt 1 ). W ewidencji umieszcza się ponadto numer ewidencyjny ośrodka szkolenia kierowców lub numer ewidencyjny innego podmiotu, w którym prowadzi szkolenie (art. 33 ust. 3 pkt 6 ). Z powołanych przepisów wynika, że numer ewidencyjny instruktora oraz numer ewidencyjny ośrodka szkolenia kierowców lub numer ewidencyjny innego podmiotu, w którym prowadzi szkolenie (który to numer instruktor ma obowiązek przekazywać staroście zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy) – są objęte ewidencją, a zatem stanowią one informację publiczną, co wprost wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.; dane w nich zawarte podlegają zatem udostępnieniu w trybie tej ustawy. Również data wydania decyzji o wpisie instruktora/wykładowcy do właściwej ewidencji jest informacją publiczną. Wprawdzie w ewidencji nie umieszcza się tej informacji, ale jest to informacja o sposobie i załatwieniu sprawy, która toczy się na wniosek osoby ubiegającej się o stanowisko instruktora, a zatem jest to informacja publiczna, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. Data wydania decyzji o wpisie instruktora/ wykładowcy do właściwej ewidencji stanowi ponadto element tej decyzji, będącej dokumentem urzędowym, a taki dokument stanowi informację publiczną zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Odrębną natomiast kwestią jest ewentualna ochrona tych informacji wynikająca z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., która prowadziłaby do wydania decyzji odmownej. Z powyższych względów wniosek skarżącego Centrum, obejmujący informacje wskazane w pkt 1. (i ich zmiany za wskazany okres) powinien być zatem przez organ załatwiony we właściwy dla informacji publicznej sposób. Wbrew stanowisku organu, za informację publiczną należy również uznać – objęte pkt 2. wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2014r. - zaświadczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy tj. zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo instruktora w warsztatach doskonalenia zawodowego, w których ma on obowiązek brać udział corocznie (art.37 ust. 1 pkt 2) i które ma obowiązek przekazywać do dnia 7 stycznia każdego roku staroście (art. 37 ust. 1 pkt 2). W świetle art. 46 ust. 1 ustawy - starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku nieprzedłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego (pkt 3) – następuje to w trybie decyzji administracyjnej (art. 46 ust. 4 ustawy). Skreślenie instruktora z ewidencji jest czynnością z zakresu nadzoru sprawowanego przez starostę, co wynika z art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy, zaś czynności nadzorcze organu administracji publicznej niewątpliwie należą do zadań publicznych, nałożonych na ten organ ustawą. Wszelkie zatem dokumenty pozwalające na ocenę rzetelności wypełniania przez organ zadań publicznych, nawet, jeśli nie pochodzą od tego organu, są informacją o sprawach publicznych , a zatem stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust.1 u.d.i.p. Dotyczy to również spornego zaświadczenia, którego brak stanowi podstawę skreślenia instruktora z właściwej ewidencji. Zaświadczenie to jest w szczególności rodzajem "danych publicznych", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, tj. rodzaj aktu administracyjnego, będącego dokumentem urzędowym, sporządzonym przez uprawniony do tego organ. Za informację publiczną należy również uznać "zestawienie zdawalności w poszczególnych ośrodkach nadzorowanych przez Starostę wraz z podziałem na instruktorów i informacje o procentowej i zindywidualizowanej zdawalności dla instruktora M. S.", którego domagało się skarżące Centrum .... wniosku z dnia 28 maja 2014r. Z art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy wynika, że w ramach czynności nadzorczych starosta sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej w zakresie średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku. Wymóg podania tej informacji do publicznej wiadomości świadczy o tym, że jest to informacja publiczna. Wprawdzie w przepisie tym mowa jest o średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku, ale nie oznacza to, że informacje o procentowej i zindywidualizowanej zdawalności dla poszczególnych instruktorów nie są informacjami publicznymi. Skoro ewidencja ma charakter publiczny, a w niej wskazane są nazwiska instruktorów, to należy również przyjąć, że informacje o wynikach pracy tych instruktorów, której odzwierciedleniem jest zdawalność osób przez nich szkolonych, są informacją publiczną. Odrębną natomiast kwestią jest to czy udzielenie informacji o procentowej i zindywidualizowanej zdawalności dla poszczególnych instruktorów nie wymagają przetworzenia przez organ. Starosta pełniąc czynności nadzorcze przeprowadza kontrole ośrodków szkolenia kierowców, z których sporządza protokół (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy). W trakcie kontroli bada dokumentację zgromadzoną przez ten ośrodek w celu sprawdzenie m.in. prawidłowości zapisów w książce ewidencji osób szkolonych, zapisów w kartach przeprowadzonych zajęć, dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu wewnętrznego, sposobu prowadzenia zajęć teoretycznych i praktycznych w ośrodku przez instruktorów i wykładowców (§ 6 ust. 1 pkt i 1§ 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 stycznia 2013r. w sprawie kontroli ośrodków szkolenia kierowców (Dz.U. z 2013r., poz. 84). Z kontroli sporządza się protokół zgodnie z § 12 rozporządzenia i załącznikiem nr 1 tego rozporządzenia. Protokół ten stanowi informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zgodnie z którym - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli (oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających) dotyczy danych publicznych i stanowi informację publiczną. Już zatem z samego protokołu kontroli może wprost wynikać jaka jest zdawalność procentowa danego instruktora, a w takiej sytuacji udzielenie informacji nie wymagałoby przetworzenia. Protokół może jednak nie zawierać wprost takiej informacji, ale na podstawie zawartych w nim danych organ może takie indywidualne zestawienie sporządzić, co z kolei może wymagać przetworzenia informacji. Reasumując stwierdzić należy, że indywidualne zestawienie zdawalności poszczególnych instruktorów jest informacją publiczną i organ powinien wniosek w tym zakresie załatwić we właściwy sposób. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro żądanych informacji nie zamieszczono w BIP - ie, choć zgodnie z art.7 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p. – Starosta, jako podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., był zobowiązany do ich udostępnienia w tym Biuletynie, to skarżące Centrum .... Sp. z o.o. w J. uprawnione było do złożenia wniosku o udostępnienie tych informacji zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na to, że organ nie potraktował wskazanych informacji jako informacji publicznych i w związku z tym nie załatwił tego wniosku w sposób właściwy dla informacji publicznej, Sąd uwzględnił skargę na bezczynność tego organu, zobowiązując ten organ - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 cyt. ustawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego zachowanie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., a wynikała z wadliwego przyjęcia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.