II SAB/Lu 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie niewydania pozwolenia konserwatorskiego na prace związane z adaptacją i modernizacją obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. A. P., reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na bezczynność L.W.K.Z. polegającą na braku rozpatrzenia jej wniosku o wydanie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. Z. 11 w Z. na funkcję hotelową. Skargę poprzedziły następujące zdarzenia faktyczne i prawne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą udzielenia jej pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego na funkcję hotelową i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, z uwagi na niekompletność wniosku inwestora. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie rozpatrzył wniosku skarżącej wobec czego w dniu 2 września 2011 r. A. P. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał zażalenie to za uzasadnione, wyznaczając organowi termin do załatwienia sprawy (30 dni od daty doręczenia postanowienia). Organ ten podniósł, iż zażalenie jest uzasadnione bowiem organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, ani też nie zawiadomił strony o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Wyjaśnił przy tym, że w sytuacji gdy organ wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku powinien wskazać przepisy na podstawie których dokonuje wezwania, przy czym nie może to być przepis art. 64 k.p.a., lecz inny przepis prawa materialnego, który nakazuje dołączyć do wniosku określony dokument. Wobec powyższego Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 16 lutego 2012 r. wezwał A. P. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez przedstawienie szczegółowo wymienionych dokumentów, z pouczeniem, iż niespełnienie powyższego spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania i nie uzupełnił wniosku żądanymi dokumentami, zwracając się do organu pismem z dnia 28 lutego 2012 r. o wyjaśnienie sprzeczności istniejących w wezwaniu. Jego zdaniem nie jest bowiem jasne co w istocie stanowi przedmiot wezwania. W tej sytuacji organ pismem z dnia 14 marca 2012 r. poinformował A. P., że przedmiotowy wniosek pozostawił bez rozpoznania. Jego zdaniem nieuzupełnione braki formalne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W tych okolicznościach A. P. wniosła do Sądu wskazaną wyżej skargę na bezczynność organu domagając się zobowiązania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania decyzji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 28.226,60 zł oraz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania i wyjaśnił, że wezwanie w jasny sposób określało przepisy prawa, na podstawie których należało dołączyć do wniosku żądane dokumenty, a nie wykonanie tych czynności skutkowało pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. (lub w akcie szczególnym) terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Również w każdym przypadku, gdy organ na podstawie art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a., pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia wydaniem decyzji postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na zasadach ogólnych skarga na bezczynność organu (uchwała w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 20/17/702. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r., III SA/Gd 42/09, Lex nr 583385). W takiej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, tj. bada, czy działanie organu było w odnośnym zakresie uzasadnione i dopuszczalne. W myśl przepisu art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przywołana treść przepisu analizowana w powiązaniu z przepisem art. 63 § 2 k.p.a., nie pozostawia żadnych wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie podania skierowanego do organu możliwe jest tylko wtedy, gdy podanie czyni zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze - wskazuje ono osobę, od której pochodzi oraz jej adres, po drugie - określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie - czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami prawa. Przy czym przez "inne przepisy prawa" należy rozumieć regulacje zawarte w przepisach szczególnych. W sprawie niniejszej podanie skarżącej, pozostawione bez rozpoznania, zawierało żądanie wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy u. Z. 11 w Z. na funkcję hotelową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - a takim jest przedmiotowy budynek - wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie pozwolenie wydaje organ właściwy do ochrony zabytków na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Szczegółowe wymogi takiego wniosku oraz dokumentację niezbędną do jego rozpatrzenia określa natomiast wskazane w skierowanym do skarżącej wezwaniu z dnia 16 lutego 2012 r. rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Rozporządzenie to jakkolwiek uchylone z dniem 26 sierpnia 2011 r. miało zastosowanie w niniejszej sprawie, a to wobec brzmienia przepisów przejściowych zawartych w uchylającym je rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987), nakazujących stosowanie do spraw wszczętych przed dniem 26 sierpnia 2011 r. przepisów dotychczasowych. I tak, zgodnie z wymogami tego rozporządzenia wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie przy budynku wpisanym do rejestru zabytków prac budowlanych powinien zawierać m.in.: - program planowanych prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 3); - wskazanie danych osobowych (imię, nazwisko i adres) osoby kierującej robotami budowlanymi przy zabytku wraz z dokumentami potwierdzającymi jego kwalifikacje i praktykę zawodową (§ 3 ust. 2 i ust. 3); - wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac przy zabytku (§ 3 ust. 1 pkt 4). Bezspornym zatem jest, iż aby wszcząć postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z k.p.a., jak i przywołanego rozporządzenia. Słuszna przy tym jest ocena organu, że podanie skarżącej nie czyniło zadość wskazanym wymaganiom, a w konsekwencji, że zawierało braki, których nieusunięcie pozwalało na pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezspornym bowiem jest, że skarżąca w odpowiedzi na prawidłowo wystosowane do niej wezwanie z dnia 16 lutego 2012 r. nie uzupełniła braków wniosku, do których została wezwana, pomimo, iż przedmiotowe wezwanie było bardzo precyzyjne. Wskazać przy tym należy, że zupełnie niezrozumiała jest replika pełnomocnika skarżącej na przedmiotowe wezwanie zawarta w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. Podstawę wezwania stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...), co wprost wynika z jego treści. Organ w ogóle nie powoływał się na przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...), co oznacza, że wezwanie nie zawierało jakichkolwiek sprzeczności w kontekście przepisów tego ostatniego rozporządzenia. Jeszcze raz należy podnieść, iż wezwanie to w sposób nad wyraz jasny i precyzyjny wskazywało rodzaj wymaganych załączników do wniosku, zaznaczając podstawę prawną wezwania oraz konsekwencje jego niewykonania. Ponadto o bezczynności nie świadczy to, że organ przedmiotowe wezwanie doręczył stronie w dniu 21 lutego 2012 r., czyli z kilku dniowym przekroczeniem zakreślonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2012 r. terminu. Wyznaczony bowiem w trybie art. 37 § 2 k.p.a. termin nie jest terminem normatywnym z upływem którego ustawa wyłącza kompetencje organu do dalszego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego nie można stwierdzić, aby Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. Z. 11 w Z. na funkcję hotelową, a pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., uznać należy za zasadne, jako jedyne możliwe w powyższych okolicznościach. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.