II SAB/Lu 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 3 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. K. na bezczynność prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W skardze zarzucono Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Lublinie (dalej także jako: "organ" lub "WINB") naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z 16 listopada 2020 r., znak: PINB.7353-I/19/2020 odmawiającej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z 9 listopada 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń U1, U2, U3, U4, U5, U6, U7 usytuowanych w budynku handlowym zlokalizowanym na działkach numer ewidencyjny [...], [...], [...], [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: AB.6740.291.2017 z 7 lipca 2017 r. oraz decyzji zmieniających z 15 stycznia 2018 r. oraz z 20 marca 2018 r. wydanych przez Starostę Biłgorajskiego. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lublinie grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju decyzją z dnia 16 listopada 2020 roku odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 9 listopada 2018r. znak, PINB.7353-1/98/2018 udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń U1, U2, U3, U4, U5, U6, U7 usytuowanych na działce nr ewid.[...], [...], [...], [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: AB.6740.291.2017 z dnia 7.07.2017r. wydaną przez Starostę Biłgorajskiego. Wnioskodawca złożył wniosek o doręczanie pism za pośrednictwem epuap. PINB w Biłgoraju dwukrotnie za pośrednictwem epuap doręczał plik pdf nie zawierający popisu elektronicznego. Z ostrożności procesowej strona po każdym doręczeniu pliku pdf niezawierającego podpisu kwalifikowanego składała odwołanie. Dnia 15 grudnia 2020 r. doręczono stronie listem poleconym decyzję w wersji papierowej. W dniu 16 grudnia 2020 r. za pośrednictwem epuap strona złożyła odwołanie od decyzji z dnia 16 listopada 2020 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2020r. PINB w Biłgoraju przekazał do LWINB odwołanie strony. Jak stwierdzono, zgodnie z art. 35 k.p.a., podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania odwoławczego w terminie jednego miesiąca. Zauważono przy tym, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" - inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. W tym kontekście w skardze stwierdzono, że na skutek zaniechania organu, rażącej bezczynności i przewlekłości strona nie może uzyskać decyzji organu odwoławczego we wznowionym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. WINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że pismem z 7 stycznia 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.40.2020 zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania T. K. do 8 lutego 2021 r. Organ wskazał, że zlecił wysłanie wskazanego pisma w programie elektronicznego zarządzania dokumentacją, który wskutek błędu nie wykonał zleconego polecenia. Wobec powyższego organ skutecznie wysłał wyżej wymienione pismo 2 lutego 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą T. K.. Organ dokonał załatwienia sprawy 8 lutego 2021 r. wydając ostateczną decyzję znak: ZOA-VIII.7721.40.2020 utrzymującą w mocy decyzję PINB w Biłgoraju z 16 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Stosownie więc do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Trafnie zauważył to także sam skarżący podnosząc w uzasadnieniu skargi, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" - inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Skarżący trafnie interpretując pojęcie bezczynności nie dostrzega jednakże, że organ II instancji rozpoznał odwołanie, tj. załatwił sprawę w terminie przedłużonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. co oznacza, że tym samym nie dopuścił się bezczynności. Sprawa, w której wniesiono odwołanie toczy się na skutek złożonego przez T. K. wniosku o wznowienie postępowania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym przy ul. [...] w B.. Postępowanie to w pierwszej instancji zakończono zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 16 listopada 2020 r., znak: PINB.7353-1/19/2020, którą odmówiono uchylenia decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Od powyższej decyzji T. K. wniósł odwołanie, które w ocenie skarżącego nie zostało rozpoznane w terminie w skutek bezczynności organu II instancji. Twierdzenie takie nie jest trafne albowiem - jak już wskazywano wyżej - organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w terminie przedłużonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, że co do zasady odwołanie należy rozpoznać w terminie 1 miesiąca, przy czym termin ten liczy się od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji. W sprawie odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 16 listopada 2020 r. zostało przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Lublinie w dniu 7 grudnia 2020 r. (k.20 akt administracyjnych organu II instancji), co oznaczało, że organ powinien rozpoznać je do dnia 7 stycznia 2021 r. Wprawdzie organ II instancji w tym terminie nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty jednakże w dniu 7 stycznia 2021 r., a więc z zachowaniem powyższego terminu, dokonał przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 8 lutego 2021 r. (k.67 akt administracyjnych organu II instancji). Jak wskazano zaś już wyżej w przypadku bezczynności postępowania chodzi wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Skoro więc w dalszej kolejności organ odwoławczy w dniu 8 lutego 2021 r. rozpoznał odwołanie i wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (k.74-75 akt administracyjnych organu II instancji) to tym samym nie uchybił on terminowi wskazanemu zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ II instancji nie dopuścił się bezczynności albowiem rozpoznał odwołanie w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Jeszcze raz należy więc podkreślić, że wprawdzie WINB w Lublinie nie wydał decyzji w sprawie w miesięcznym terminie z art. 35 § 3 k.p.a. to jednak pismem z 7 stycznia 2021 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wskazał jako przewidywany termin załatwienia sprawy 8 lutego 2021 r. Organ zlecił wysłanie wskazanego pisma w programie elektronicznego zarządzania dokumentacją, który wskutek błędu nie wykonał zleconego polecenia. Wobec powyższego organ skutecznie wysłał wyżej wymienione pismo 2 lutego 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą T. K.. Organ dokonał załatwienia sprawy 8 lutego 2021 r. wydając ostateczną decyzję znak: ZOA-VIII.7721.40.2020 utrzymującą w mocy decyzję PINB w Biłgoraju z 16 listopada 2020 r., a więc w terminie przewidzianym w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Mimo, że zawiadomienie do skarżącego dotarło z opóźnieniem, już po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność nie budzi wątpliwości Sądu, iż doszło do skutecznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Zauważyć należy bowiem, iż wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest związane z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2151/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Czym innym pozostaje kwestia związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją, o którym mowa w art. 110 k.p.a., a czym innym istnienie decyzji w znaczeniu prawnym od chwili jej wydania. Oceny takie należy odnieść także do nie mającej charakteru decyzji czynności przedłużenia terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Organ dokonał skutecznie takiej czynności, natomiast fakt zawiadomienie o tym strony z opóźnieniem, w skutek problemów technicznych, pozostaje bez znaczenia dla istnienia tej czynności w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę. W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.