II SAB/Lu 296/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 3 lipca 2014 r. B. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. – skargę na przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. K. w L., do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłych M. G. i W. N. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 25 lutego 2014 r. złożyła osobiście w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ administracji, wbrew treści art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zaniechał jednak zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. R. L., pełniący funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poinformował natomiast strony postępowania, że złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wyłączenie go na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2013 r., albowiem to on, pełniąc wówczas funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...], wydał to postanowienie. Skarżąca stwierdziła, że dotychczasowego niezałatwienia przedmiotowej sprawy nie może tłumaczyć argument, iż organ nie posiadał akt niezbędnych do jej rozpatrzenia. Zdaniem strony, rozpatrując sprawę w trybie nadzoru R. L. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinien stwierdzić, że postanowienie wydane przez niego jako Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] oparte jest na sfałszowanym stanie faktycznym oraz, że wskazuje na przyczynę zawieszenia, która nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wniosek R. L. nie jest zaś niezbędnym krokiem do usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, lecz prowadzi do dalszej przewlekłości postępowania w oparciu o przyczynę już dawno rozstrzygniętą. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w związku z otrzymanym w dniu 25 lutego 2014 r. wnioskiem B. B. zwrócił się z prośbą do PINB miasta [...] o przekazanie akt przedmiotowej sprawy. Akta te przekazane mu zostały przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r. Z kolei pismem z dnia 22 maja 2014 r. organ zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyłączenie od prowadzenia sprawy dotyczącej zbadania w trybie nadzoru ww. postanowienia, z uwagi na fakt, że R. L., pełniący od [...] kwietnia 2014 r. funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dacie wydania kwestionowanego postanowienia pełnił funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższy wniosek uwzględnił i wyznaczył do załatwienia sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał zażalenie B. B. na przewlekłe prowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowego postępowania za nieuzasadnione. Ponadto zaznaczono, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności objętego wnioskiem skarżącej postanowienia PINB miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Przewlekłość postępowania w literaturze definiowana jest jako kwalifikowana forma bezczynności, obejmująca nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącej, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. K. w L., działał w sposób przewlekły. Z akt sprawy wynika bowiem, że przez niemal trzy miesiące od dnia otrzymania przedmiotowego wniosku, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2014 r. (prezentata – k. 2 akt adm.), jedynym działaniem podjętym w tej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zwrócenie się do organu I instancji o nadesłanie akt dotyczących ww. postanowienia, przy czym – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – czynności tej dokonano dopiero w dniu [...] marca 2014 r. Po tej dacie organ II instancji jedynie biernie oczekiwał na nadesłanie żądanych akt, jednak również po ich otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. (prezentata – k. 3 akt adm.), nadal, przez przeszło miesiąc, nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Dopiero w dniu[...] maja 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyłączenie go od udziału w przedmiotowym postepowaniu na podstawie art. 24 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącej co do zasadności zwrócenia się przez LWINB – w czasie, w którym zostało to uczynione – do organu wyższego stopnia z powyższym wnioskiem. Okoliczność, iż objęte wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 29 października 2013 r. zostało wydane przez osobę, która – jak wynika z odpowiedzi na skargę – od dnia [...] kwietnia 2014 r. objęła funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sposób ewidentny świadczy bowiem o tym, iż od tego dnia w przedmiotowej sprawie zachodziła opisana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wyłączenia pracownika (w tym wypadku jednoosobowego) organu. Nie zmienia to jednak faktu, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie terminy określone w art. 35 k.p.a., winien przedmiotowy wniosek załatwić przed zaistnieniem opisanej wyżej przesłanki jego wyłączenia. Skoro zaś nie rozpatrzył sprawy do tego czasu, powinien był niezwłocznie po objęciu funkcji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez dotychczasowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] – R. L. (nie zaś – jak to miało w niniejszej sprawie miejsce – dopiero po przeszło 3 tygodniach) podjąć działania zmierzające do przekazania sprawy innemu organowi. Powyższe okoliczności świadczą zatem o tym, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. działał w sposób opieszały i nieefektywny, co z kolei doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jego załatwienia. W ocenie Sądu owe wydłużenie nie było jednak na tyle znaczące, by zaistniałej przewlekłości postępowania przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Za stanowiskiem tym dodatkowo przemawia fakt, iż ww. organ, jakkolwiek w sposób powolny, to jednak podejmował w sprawie właściwe czynności. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z uwagi na okoliczność, iż ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr DON/ORZ/7200/804/14/KPI Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd odstąpił w swym orzeczeniu od zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji orzeczenie w tym zakresie byłoby bowiem bezcelowe. W konsekwencji Sąd ograniczył się jedynie do oceny charakteru działania Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie.