II SAB/Lu 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz E. G. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 października 2011r. Starosta B. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr 33/1 położoną przy ulicy J. w B., stanowiącą byłą własność T. i E. G., a która stała się własnością Miasta B. na podstawie jego decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dniu 27 listopada 2014r. pełnomocnik E. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na nie załatwienie sprawy. Domagał się zakreślenia Staroście terminu na załatwienie sprawy i stwierdzenie, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podano, że o przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowanych czynności przez organ. Przewlekłość zachodzi natomiast wówczas, gdy okres ten przekracza rozsądne granice. Zdaniem skarżącego w żaden racjonalny sposób nie można wytłumaczyć, dlaczego na załatwienie standardowej sprawy organ potrzebuje ponad 3 lata i nie potrafi w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowania i wydać decyzji mimo wytycznych organów nadzoru instancyjnego w tym sadu. Odpowiadając na skargę Starosta B. podkreślił, że nie pozostawał w bezczynności, a postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Organ opisał przebieg postępowania i zaznaczył, że w sprawie trzykrotnie wydawano decyzje o odszkodowaniu, jednak za każdym razem były one uchylane. Według niego sprawy związane z odszkodowaniem są szczególnie skomplikowane i czasochłonne. O każdej podejmowanej czynności, jak i o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa zawiadamiano stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślono, że przyczyną długotrwałego rozpatrywania sprawy były przede wszystkim wady operatów szacunkowych, stanowiących podstawę odszkodowania. Trzykrotnie zachodziła konieczność sporządzania nowych operatów, co znacząco wpłynęło na wydłużenie postępowania. Były to jednak przyczyny niezależne od organu, tych zaś nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. W dniu 13 lutego 2015r. pełnomocnik Starosty złożył pismo w którym wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wydanie w dniu [...] 2015r. decyzji o stosownym odszkodowaniu dla skarżącego. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015r. Przewodniczący zarządził, aby skargę z uwagi na jej treść koncentrującą się na wytknięciu opieszałości organu, rozpoznać jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zaznaczyć należy, że mimo wprowadzenia ustawą z dnia 8 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18 ) możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, samo pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie uważa się jednak konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ( tak w wyrokach NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 oraz podana tam literatura, 5 lipca 2013r. II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013r. II OSK 549/13, 7 marca 2013r. II OSK 34/13, także postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W świetle powyższej definicji przekonanie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę znajduje uzasadnione podstawy. Jakkolwiek trudno nie przyznać racji organowi, który długotrwałości postępowania upatruje w wadach operatów szacunkowych, to przecież kolejność i czas podejmowania poszczególnych czynności jasno pokazują, że ta okoliczność nie miała decydującego znaczenia. Warto zwrócić uwagę, że w sprawie aż 9 – krotnie stosując art. 36 § 1 kpa przedłużano termin załatwienia sprawy, w tym 3 – krotnie wyznaczając nowy termin po upływie 3 miesięcy i raz po upływie 4 miesięcy. Po wszczęciu postępowania, co miało miejsce 17 października 2011r. i podpisaniu umowy o sporządzenie operatu w dniu 10 listopada 2011r. już pismem z dnia 17 listopada 2011r. wskazano termin załatwienia sprawy na dzień 17 lutego 2012r. Co więcej, po otrzymaniu operatu w dniu 30 listopada dopiero na dzień 3 stycznia 2012r. wyznaczono termin rozprawy, po czym 16 lutego 2012r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 17 maja 2012r. W tym czasie kolejnymi pismami z 19 marca i 21 marca zwrócono się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Banku Spółdzielczego w B. o udzielenie informacji na temat obciążenia nieruchomości hipoteką. Zresztą pisma do ZUS-u w tej samej kwestii Starosta wysyłał jeszcze w dniach 18 września 2013r i 30 maja 2014r., przy czym w dniu 14 października 2013r. o długi w Zakładzie pytał także skarżącego. Mimo otrzymania stosownych informacji w dniu 27 marca 2012r. dopiero 13 kwietnia 2012r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania, natomiast decyzję wydano [...] 2012r. Zupełnie niezrozumiale jest również niemal miesięczne wyczekiwanie organu od dnia zwrotu akt po wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2012r. ( 18 stycznia 2013r ) do dnia 18 lutego 2013r., tylko po to, aby zawiadomić strony o kolejnym przedłużeniu terminu, tym razem do 18 maja 2013r. Przez trzy miesiące usiłowano pisemnie skontaktować się z biegłym, a następnie 17 maja 2013r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2013r. Trzeba zaznaczyć, że po sporządzeniu kolejnego operatu w dniu 12 czerwca 2013r. organ najpierw zawiadomieniem z dnia 19 czerwca wyznaczył termin kolejnej rozprawy na dzień 4 lipca, a potem zawiadomieniem z dnia 8 lipca na dzień 9 sierpnia 2012r., czyli miesiąc później. Zresztą 30 lipca, dysponując już operatem, ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 29 listopada 2013r. Godne zauważenia jest, że po ponownym uchyleniu decyzji przez Wojewodę L. i zwrocie akt do organu w dniu 6 lutego 2014r. dopiero 21 lutego zwrócono się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w sprawie operatu, a 4 marca przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 16 maja 2014r. Trzeba ponadto wskazać, że po ponownym zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania w dniu 4 sierpnia 2014r. ( które skarżący otrzymali 6 sierpnia ) decyzja została wydana dopiero 28 sierpnia 2014r. Po jej uchyleniu i zwrocie akt w dniu 24 października 2014r. w pismach z dnia 5 listopada i 24 listopada zażądano od Burmistrza nadesłania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. obowiązującego w dniu 24 stycznia 2011r. oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. obejmującego przedmiotową działkę. Warto jednak zaznaczyć, że już pismem z dnia 17 czerwca 2013r. Starosta zwrócił się do Burmistrza o nadesłanie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., jaki obowiązywał w dniu przejęcia przedmiotowej działki, co też Burmistrz wykonał w piśmie z dnia 25 czerwca 2013r., informując, że w dacie przejęcia nieruchomości brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazując fragment obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Te same odpowiedzi znalazły się w pismach Burmistrza z dnia 18 listopada 2014r i 28 listopada 2014r. Nie tylko zatem nie jest jasne, dlaczego żądanie informacji nie zamieszczono w jednym piśmie, ale także było ono całkowicie zbędne. Mało tego, po wyznaczeniu w dniu 19 grudnia 2014r. 7 dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, który skarżący otrzymali 23 grudnia 2014r. decyzja została wydana dopiero [...] 2015r. Data ta musi zaskakiwać, jeśli zważyć, że od dnia 20 maja 2014r. organ dysponował już trzecim operatem w sprawie, skorygowanym przez rzeczoznawcę 16 lipca 2014r., a po uchyleniu decyzji z dnia [...] przez Wojewodę w dniu [...] podejmowane przez Starostę działania były jedynie powieleniem wcześniejszych czynności. Usprawiedliwieniem dla Starosty nie może być okoliczność, ze jego stanowisko było konsekwencją decyzji Wojewody, skoro dysponował już tym samym materiałem dowodowym, o którego nadesłanie wnosił ponownie. Dla wywiązania się z obowiązku nałożonego przez organ odwoławczy wystarczyło dokonanie własnej oceny studium, do czego w istocie odwoływano się w decyzji z dnia [...]. Opisane etapy postępowania jednoznacznie dowodzą, że w toku postępowania organ nie tylko bez istotnej potrzeby wydłużał terminy załatwienia spraw, ale także część podejmowanych przez niego czynności była zbędna lub powtarzana. Wbrew żądaniu skarżącego nie ma jednak podstaw do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania jako rażącego naruszenia prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy jest oczywiste, że organ unika rozstrzygnięcia, do czego wykorzystuje istniejące instrumenty prawne. W tym jednak wypadku wypada wskazać, że w sprawie trzykrotnie wydawano decyzję, które wprawdzie były uchylane, ale za każdym razem powodem były braki operatów szacunkowych, do których uwagi zgłaszał zresztą sam skarżący. Kolejne czynności były natomiast podyktowane wskazówkami zawartymi zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i kolejnych decyzjach Wojewody. Z tego też powodu sąd nie uznał za wskazane wymierzenie organowi grzywny. Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania, czego domagał się Starosta, wskazując na wydanie decyzji o odszkodowaniu. Rzeczywiście w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z 4, poz. 63 ) stwierdza się, że w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda decyzję administracyjną, co do której pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) nakazujący umorzenie postępowania, gdy stanie się ono z innych przyczyn (niż określone w przepisach poprzedzających) bezprzedmiotowe. W takiej bowiem sytuacji wydanie przez organ decyzji merytorycznej traktowane jest jak uwzględnienie skargi we własnym zakresie. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że powołana uchwała ma zastosowanie jedynie w zakresie orzeczenia o obowiązku wydania w określonym terminie aktu w przypadku skargi na bezczynność organu. Nie ma natomiast żadnego zastosowania, gdy przedmiotem sprawy jest przewlekłość postępowania. Ta bowiem odnosi się do przypadków, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to jest konieczne i dla jej oceny nie jest istotne w jakim momencie w stosunku do wniesionej skargi organ podejmuje akt kończący postępowanie ( tak w wyroku z dnia 27 lipca 2012r. I OSK 776/12 opubl. w CBOSA ). Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).