II SAB/Lu 30/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr), Protokolant Referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004r sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie usług opiekuńczych zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Z. W. z dnia [...] czerwca 2004 r. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem. II SAB/Lu 30/04 U z a s a d n i e n i e Z. W. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie złożonej w dniu 1 czerwca 2004 r. w trybie przepisu art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego skargi na załatwienie sprawy z zakresu usług opiekuńczych zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr SKO.[...], w której to sprawie, jak podnosił brały udział osoby podlegające wyłączeniu. W złożonej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosił zarzut braku rozstrzygnięcia w przedmiocie jego skargi z 1 czerwca 2004 r. w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, iż złożona w trybie przepisu art. 235 kpa skarga Z. W. została rozstrzygnięta w prawidłowy sposób, co wyraziło się w tym, iż Kolegium dokonało ponownej analizy sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr SKO.[...] i w jej rezultacie uznało, iż skarga wnioskodawcy nie może zostać uwzględniona z uwagi na to, iż wbrew jego twierdzeniom, żaden z wymienionych w skardze pracowników SKO nie podlegał wyłączeniu w toczącym się postępowaniu. Podniesiono ponadto, iż w związku z powyższym, uwzględniając zwłaszcza treść skargi Z. W. , Kolegium rozpatrzyło ją w trybie skargowym nie uznając, iż zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby podjęcie postępowania jurysdykcyjnego, a o rozstrzygnięciu tym skarżący Z. W. został poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przekonaniu Sądu, skarga Z. W. o ile wnosi on o zobowiązanie organu administracji publicznej – Samorządowego Kolegium Odwoławczego – do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jego wniosku z dnia 1 czerwca 2004 r. jest zasada i zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, a w przedmiotowej sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli opartej na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji i to niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze. Oznacza to, więc, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego danego stosunku administracyjno prawnego, którego sprawa dotyczy – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, punktem wyjścia dla wyżej formułowanej oceny jest niewątpliwie przepis art. 9 kpa stanowiący, iż "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orany czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W świetle stanowiska Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. Akt III ARN 40/92 poza sporem jest, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Należy, więc uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "[...] jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80). W przekonaniu Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, iż jak wynika z lektury akt sprawy, zasada wyrażona w przepisie art. 9 kpa, w wyżej nadanym jej rozumieniu, została naruszona, a organ nie sprostał w toczącym się postępowaniu standardom wynikającym z tejże zasady. Poza sporem jest, bowiem, iż skarżący Z.W. wystąpił w trybie przepisu art. 235 kpa ze skargą na sposób załatwienia jego sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr SKO.[...], podnosząc, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym w składzie organu wydającego decyzję znajdowały się osoby podlegające wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Analiza treści wniosku skarżącego, jakkolwiek istotnie stwierdzić należy, iż jest został on sformułowany w bardzo lakoniczny sposób, nie nasuwa jednak żadnych wątpliwości, co do żądania skarżącego i jego oczekiwań odnoszących się do trybu rozstrzygnięcia tejże skargi, zwłaszcza, że przecież Z. W. wyraźnie wyartykułował konkretny zarzut – udział w składzie organu wydającego decyzję ostateczną w jego sprawie, osób podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Skoro tak, to w przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż w tego rodzaju sytuacji zdeterminowanej treścią skargi – skarżący w uzasadnieniu swojego żądania wyraźnie przecież podnosił zarzut stanowiący jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 kpa) - potraktować ją należało, jako żądanie wznowienia postępowania, a więc w sposób określony przepisem art. 235 § 1 kpa. Z dyspozycji tego przepisu wynika, iż skargę w sprawie zakończonej w toku postępowania administracyjnego decyzją ostateczną uważa się w zależności od jej treści również za żądanie wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej spełnione zostały, wszystkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zastosowanie dyspozycji tegoż przepisu - 1) sprawa w przedmiocie usług opiekuńczych zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia nr SKO.[...]; 2) treść skargi wniesionej w trybie przepisów rozdziału 2 działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" i formułowany w niej zarzut udziału w składzie organu orzekającego w sprawie osób podlegających wyłączeniu – tj. zakwalifikowanie skargi wniesionej przez Z. W., jako żądania wznowienia postępowania. Konsekwencją tego rodzaju, jak najbardziej uzasadnionej kwalifikacji winno być następnie podjęcie przez organ administracji procesowych czynności w prawnej formie przewidzianej przez przepisy regulujące dany rodzaju postępowania, a więc w sprawie niniejszej na podstawie przepisów rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepisów art. 149 § 1, 2 i 3 kpa. Uznać, więc należy, iż w tym kontekście załatwienie skargi wyrażać się powinno czy to w wydaniu decyzji na podstawie przepisu art. 149 § 3 kpa, czy to w wydaniu na podstawie przepisu art. 149 § 1 i 2 kpa postanowienia. Słusznie, więc tego rodzaju rozstrzygnięć – decyzji albo postanowienia - oczekiwał skarżący Z. W., a oczekiwaniom tym dał wyraz zarówno w skardze na bezczynność organu, wniesionej do Sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również w odrębnym piśmie procesowym skierowanym do Sądu w dniu 14 października 2004 r. (data wpływu). Lektura akta sprawy wskazuje na to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło zadość dyspozycji przepisu art. 235 § 1 kpa nie podejmując w przedmiocie skargi Z. W. żadnych działań w prawnej formie przewidzianej przez przepisy regulujące tryb wznowienia postępowania. Zadość wskazanemu wyżej standardowi postępowania w tego rodzaju sytuacjach określonych przepisem art. 235 § 1 kpa nie czyni wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. – SKO postanowiło, jak wynika z sentencji rozstrzygnięcia "udzielić odpowiedzi o sposobie załatwienia skargi", "uznać skargę za nieuzasadnioną". Tego rodzaju forma rozstrzygnięcia, podjęta na podstawie przepisu art. 237 §1 i 3 kpa, nie może być uznana za trafną i właściwą, albowiem nie uwzględnia okoliczności towarzyszących treści wniesionej skargi (dotyczy ona sprawy zakończonej decyzją ostateczną) i zawartego w niej żądania (wznowienie postępowania), tym samym nie czyni też zadość wynikającemu z przepisu art. 235 § 1 kpa prawnemu nakazowi zakwalifikowania tego rodzaju skargi, jako wniosku o wznowienie postępowania i nadania mu biegu w trybie przepisów rozdziału 12 kpa. Organ administracji rozpatrujący skargę w warunkach i okolicznościach określonych przepisem art. 235 § 1 kpa nie może potraktować skargi w inny sposób niż wskazany w tym przepisie, a sposób postępowania w sprawie z tego rodzaju skargi uzależniony jest od treści formułowanych w niej zarzutów (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 384). Tak, więc wskazana wyżej forma załatwienia skargi i tryb, w jakim została ona załatwiona uznane być muszą za nieprawidłowe. Zaniechanie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , ze skargi Z. W. z dnia 1 czerwca 2004 r., adekwatnego do poczynionych w tym względzie ustaleń rozstrzygnięcia podjętego w trybie wskazanych wyżej przepisów, musi zostać zakwalifikowane jako pozostawanie organu w bezczynności. Formułowane wyżej oceny dowodzą, iż skarga jest zasadna, a skarżący ma wszelkie podstawy ku temu, iżby wyrażać swoje niezadowolenie z powodu bezczynności organu i zabiegać o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z jego skargi z 1 czerwca 2004 r. Dał temu wyraz w swojej skardze z 12 lipca 2004 r. wniesionej za pośrednictwem SKO , w której wyraźnie ponawiał formułowane wobec SKO żądanie wydania w sprawie ze skargi z 1 czerwca 2004 r. rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. Skutkuje to uznaniem, iż w niniejszej sprawie organ administracji pozostaje w bezczynności, a to w związku z nie załatwieniem sprawy w terminie określonym w przepisie art. 237 § 1 kpa, nie dopełnieniem obowiązku wynikającego z art. 237 § 4 w związku z art. 36 kpa i nie podjęciem żadnych innych działań wynikających z przepisów kpa mających na celu usunięcie przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym, nie budzi żadnych wątpliwości, iż obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zakwalifikowanie skargi skarżącego Z. W., jako wniosku (żądania) wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr SKO.[...] i nadania mu biegu oraz rozstrzygnięcia w jego przedmiocie – wydanie postanowienia albo decyzji - stosownie do poczynionych w tym względzie ustaleń, w trybie przepisów rozdziału 12 kpa, a bieg terminów do podjęcia tego rodzaju prawnych działań, do których organ był zobligowany przepisem art. 235 § 1 kpa miał swój początek w dacie wpływu skargi Z.W.. Kwalifikowanie wskazanych wyżej zaniechań SKO, jako bezczynności, w przekonaniu Sądu, harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem (por. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99). W tym kontekście konfrontując okoliczność w postaci zaniechania wydania w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Z. W. z 1 czerwca 2004 r. w trybie przywołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co uznać należy za zaniechanie realizacji kompetencji organu do podjęcia, których był prawnie zobowiązany (tj. wydanie w tym przedmiocie stosownie do poczynionych ustaleń decyzji albo postanowienia) z przepisem art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres kognicji sądu w sprawach skarg na bezczynność organu, bezczynność SKO wyrażała się w zaniechaniu wydania rozstrzygnięcia, o którym w mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt. 1 albo 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a sytuacja ta uzasadniała poddanie jej kontroli sądu administracyjnego. W świetle wyżej wskazanych ocen i wniosków z nich wynikających, Sąd zobowiązał, więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania w terminie miesiąca od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Z. W. z dnia 1 czerwca 2004 r. podjętego w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.